國土計畫》雲林要求農業發展權入法，內政部反對，何謂農地「開發權益」買賣？利弊分析

《國土計畫法》預計明（2025）年上路，中央與地方意見大相逕庭。雲林縣政府主張《國土計畫法》應納入「農業權」、「農業發展權」（指「發展權移轉制度」，Transfer of Development Rights，簡稱「TDR」），維護農民權益。內政部則認為，雲林縣府提出的農業權，實為「農地發展權」，只是擴增農地開發的空間，將造成農地水泥化，並與國土計畫抵觸。

何謂農業權？TDR 制度又是什麼？是否應納入《國土計畫法》？《上下游》採訪地方政府與各界專家，釐清紛爭核心，探討政府應如何配套，才能落實守護農地、發展農業的願景。

雲林縣「農業權」：針對受限農地「對地補貼」，補償農民損失

雲林縣農業處長魏勝德表示，雲林縣訴求的「農業權」，指的是「犧牲需有對應補償」。雲林縣只需 2.3 萬公頃的農地便可養活全縣人口，但《國土計畫法》中，雲林縣卻需劃設 8.7 萬公頃農地，雖台灣因戰略考量必須確保糧食安全，「但為什麼雲林要承擔這麼多？」

雲林縣城鄉發展處處長林長造說明，雲林縣劃設的「農 1」（優良農地、嚴格限制開發） 面積佔全國 21%。因此雲林縣呼籲，應由內政部協調，由「非農業縣市」提供資源、給予農業縣補償。

雲林縣主張，國土計畫應針對使用受限農地，提供每公頃 40 萬元的「對地補貼」（以水稻二期收入、太陽能光電案場租金為計價標準），也應進行農水路改善，發揮優良農地功能。

雲林縣「農業發展權」：應留給地主變更農地、發展工商的機會

除了農業權，雲林縣政府也提出「農地發展轉移制度」的訴求。魏勝德解釋，若《國土計畫法》上路，農地使用發展將受限制，地主除了務農沒有其他的選擇，「作為農業處處長，我不支持開發行為」，但不應剝奪土地變更、農地發展工商業的權利，否則農民永無翻身的機會。

林長造表示，雲林縣也希望城鄉發展用地可以增加 100 至 200 公頃，因為鄰近的嘉義縣未來將有半導體產業進駐，人口將外溢到雲林縣，若雲林縣新增的發展用地也能用於半導體等高附加價值產業，在地青年也能留在故鄉，斜槓上班、務農。

嘉義縣農業處：應針對維持生產的農地，提供對地補貼

嘉義縣同為農業大縣，提報給內政部的農地也非常多，嘉義縣經濟發展處國土計畫科統計，目前嘉義縣劃設的農 1 、農 2、農 3，總計 82032.43 公頃。

嘉義縣農業處副處長李建霖指出，中央必需提供足夠誘因，才能確保農地保持生產。嘉義縣經濟發展處副處長李鴻明直言，法規限制土地使用，就應給予對應補償或是補貼，且應通盤考慮配套措施或輔導機制，「維護農地不應只靠農業部」，包含內政部、財政部等都應研議方案。

學者：「TDR」 是轉移開發權益，而非准許土地開發

雲林縣政府要求在國土計畫法增訂「農業發展權」，是將國外實施多年的「發展權移轉制度─TDR」的概念，擴張至農地利用。首先必需釐清，TDR究竟是什麼？

成功大學都市規劃學系規劃與設計院長張學聖解釋，土地 TDR 的精神，在於政府限制地主開發私有地後，可透過交易「受限的土地權益」，換取合理補償，較常討論的是「容積權益移轉」，例如古蹟容積移轉就是典型案例。

他舉例，若私有地上建物被政府認定為古蹟，為了保存文化資產而禁止地主從事任何開發行為，地主可把容積權益轉賣給建商，獲得些許補償，購買權益的建商也能擁有更多土地容積率。

換言之，TDR 是認同土地「具有開發權益」，並可將該權益交易，但不是准許土地「可於現地開發」。因此若農地執行 TDR，也並非同意農地可恣意興建建物。張學聖坦言，日前內政部受訪時強調，台灣若規劃《國土計畫法》含有農地 TDR「會導致農地水泥化」，「有些誤導（TDR）本意」。

張學聖：農地 TDR 是容積收益選項，但國土計畫需先上路

張學聖表示，台灣若有農地 TDR，農民較有機會一邊維持農地農用，也同時獲得合理收益。但他認為，重點仍是《國土計畫法》有無利益回饋機制，避免多數人依舊認為土地開發工商業效益更好，設法把農地轉作他用，而這項責任內政部責無旁貸。

張學聖強調，無論台灣該怎麼設計出合宜且足夠的土地平衡與回饋機制，都需要讓《國土計畫法》上路，才能不斷修正政策。張學聖強調，現在部分地方政府與立委呼籲中央延緩《國土計畫法》，是在「打拖延戰」，其實是設法讓更多農地破碎化，不是真心為了守護農地。

戴秀雄：訴求更像拉高農地價格，替變賣鋪路

政治大學地政學系副教授戴秀雄直言，就土地計畫範疇，「我沒有聽過『農業權』」，僅能推敲「農業權」本意，應是希望政府讓農民安穩從事農林漁牧業，不受其它外部因子干擾。但現在雲林縣等地方政府提倡的「農業權」，比較接近要讓「農田價格漂亮」，讓買賣時能更有效益，這跟國土計畫想「維持農業生產」的初衷脫鉤。

戴秀雄強調《國土計畫法》是聚焦為「適地適性、大範圍討論土地類型」的法規，至於農地上可獲得哪些補償、資源、准許開發，應由中央與地方跨部會討論方案。例如中央可調整財政劃分制度，給予農業縣市較多稅收；或讓農田優先獲得充足水源。但上述概念與執行細節，應由不同部會負責與調整相應法規，而不是全納入《國土計畫法》下。

針對雲林縣府提出的農地 TDR 制度，戴秀雄解釋，TDR 多為土地發展「受高度限制」衍生的補償制度，但現在雲林呼籲的TDR，則是「因農地發展受限；要求鬆綁開發」 ，更像是在乎「農地不能隨便蓋房子」，本意相當可議。

彭作奎：限制農地生產應給予補償，但不宜轉用

農委會前主委彭作奎表示，農產品價格難以和工商業產品如晶片等齊肩，但糧食安全是無價的，政府必須不惜代價透過經濟、財政措施來維持農地生產，因此，歐美先進國家，都會對限制只做農業生產的土地提供補貼、補償。然而，給予補貼、補償的前提都是「土地不得轉用」。

彭作奎直言，若《國土計畫法》允許維持生產的農地仍可轉作工商建設，那將造成「今天發補貼、補償，明天農地蓋房子」，補貼、補償等於是白發。

地公：TDR 恐真正判農地死刑，應修正財政分配

地球公民基金會議題部專員黃子芸表示，若台灣制定農業 TDR ，理論上是能讓農民增加收益的方法，但前提是台灣認同農地有「建物發展權」。然而在國土計畫概念下，土地若適合農業，可能本就沒有開發建物效益，此時討論 TDR，彷彿「無中生有」，設計出農地容積轉移制度，也會跟《國土計畫法》互斥，能否執行將是挑戰。

黃子芸表示，若要落實農民務農權益，較合適的方式應是中央根本修正台灣財稅制度，設計如「農業加給」等統籌分配款項，讓負擔較多農業生產的縣市獲得更多款項，也有助於維持台灣農地的地區與農民擁有合理報酬。

張宏浩：內政部應統籌、規劃對農地的補償

台灣大學農業經濟系特聘教授張宏浩認為，非農業行為（例如工商業）會影響農地價格，因此農地價值的認定絕對要考慮非農業使用，但相對地，非農業行為也必須回饋到農業。

他表示，所有先進國家的經濟發展都是從農業起步，農業扶植工業、商業後，高附加價值的工商業再以補貼、補償的形式保護農業，「這是必然歷程」，而接受補貼、補償的農地才能承擔對應責任，維持農業生產。

張宏浩指出，目前中央政府還未提出對農地的補償，僅農業部表態提供「堆疊式對地補貼」，管理全國土地的內政部明顯「怠職」。因為農業部預算有限，僅靠農業部門提供補貼「絕對不夠」，內政部應負起責任、跨部會統籌，明確劃出農業區與非農業區，以中央財源針對農業區提供補償。

國土管理署：雲林縣府的 TDR，不是真正的「TDR」

內政部國土管理署國土計畫組組長蘇崇哲表示，近期地方縣市倡議的農業權、農業發展權都是過去並未聽過的名詞，僅能從其中的訴求去推敲他們的本意。

其中農業權概念應是透過增加農民收益，以鼓勵農業生產，主責單位應為農業部，他指出，內政部會配合農業部推動農地對地給付、確保糧食安全給付等堆疊式給付政策，但並不適合依據地方縣市訴求，將農業權併入《國土計畫法》中。

蘇崇哲說明，雲林縣政府提及農業發展權時雖以「TDR」 代稱，倡議內容卻跟 TDR 概念不同，與其說是「農業發展權」更像是想要「農地開發權」。

他先聲明，若台灣准許地主可透過 TDR 轉移農地容積權益，「該塊農地就永遠要保持農地」，等於鎖死未來任何變更用途彈性，反而比既有《國土計畫法》中，定期盤檢、滾動檢討土地利用的機制更僵化，目前並不適宜入法。

蘇崇哲也提及，不同土地類別有不同的樣態，若希望所有土地都要擁有相同權益，牽動管理細則相當龐雜，例如現在農地擁有土地賦稅優惠，不需如建築用地等類別要課徵田賦稅，但若開放農地可與建築用地一樣開發建物，就要考量是否也要恢復徵稅，「這些都要審慎評估」。

蘇崇哲重申，內政部力求《國土計畫法》如期上路，呼籲大眾支持現行《國土計畫法》機制，現勿因農業權、農業發展權議題延宕進度，地方政府也不應再要求法規延期實施。

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