陳吉仲／讓稻農收入提高的更好方案：「稻穀收入保險」，米也更好吃

文／陳吉仲（中興大學應用經濟系特聘教授、前農業部長）

公糧收購價，牽動整體水稻產業結構、稻農短中長期的收入變化，是各界關注焦點。外界透過總預算審查之程序，要求行政院及農業部「公糧收購價提高 5 元」，且需在年底前研擬相關措施。

外界認為，肥料農藥機工費等生產成本增加，因此要求提高公糧收購價格。大家都同意，一定要照顧稻農並增加稻農的收入，然而「保價提高 5 元」未必是個好方法，其實有更好的替代方案──導入「水稻收入保險」政策，不但可確保稻農收議題高，也不會產生水稻產量暴增等可能之副作用，無論短期或長期效益，都將遠大過於提高公糧收購。

一、公糧保價收購調漲，帶來的副作用

「公糧收購價提高 5 元」貌似照顧稻農，但實際結果卻可能「短多長空」，除了讓稻米重返「重量不重質」、公糧爆倉的路徑，也會讓水稻轉作雜糧的努力前功盡棄，而增加近百億的農業支出，也將排擠其他農業預算，對農業整體發展實在並非福氣。

從過去的經驗來看，2007 年（隔年為 2008 年總統大選）曾提高 2 元的稻穀收購價格，2011年（隔年為 2012 年總統大選）再次提高 3 元的收購價格及 2 元的烘乾補助措施，誘導農民大量種植水稻，導致全國稻穀第一期及第二期種植面積超過 27 萬公頃，國內稻穀的供給量遠高於需求量。

因為農民種植的水稻並不是全部進入公糧，因此，即使有部分稻穀因為公糧價格調高而價格變好，但整體的過量，會讓稻穀產地價格長期無法上漲，水稻面積更來到 27 萬公頃，也讓公糧庫存每年超過 90 萬公噸，迫使政府每年投入超過 150 億元支出在稻米產業等多重負面效果。

比對來看，因 2021 年至 2024 年實施的各種措施，以及強制水稻基本型保險等政策，讓水稻面積減少到 22 至 23 萬公頃，除了供需平衡讓水稻產地價格創新高，減少的 4、5萬公頃面積轉來種雜糧，也讓雜糧農民收入增加，消費者買到更多國產雜糧，如地瓜或大豆加工品等，這才是台灣農糧產業的發展方向。

二、以「 稻穀收入保險 」替代方案，取代保價收購提高 5 元

要真正照顧稻農、又不會導致超產價跌及消費物價上漲等市場副作用、又符合 WTO「綠色措施」（Green Box）的規範，最好的做法，就是直接讓稻農受益的「稻穀收入保險」。

有別於現行強化災害風險保障、以產量損失達 5% 以上才理賠的加強型保險，「稻穀收入保險」是真正以保障基本收入為基礎的保險措施。

可以用此「稻穀收入保險」來取代現行的「加強型保險」，此收入保證等同將產量損失風險和市場價格風險同時降低。另目前「基本型保證」可維持不變，等「稻穀收入保險」實施一段時間後再整併成單一的稻米收入保險。

以每公頃 6,000 公斤的水稻產出為例，若希望稻農每公頃可以增加 12,000 元至 18,000 元收入，那麼我們可用 18,000 元收入增加為例，來設計收入保險。

首先以縣市為單位，我們可以先透過「該縣市過去五年稻穀的平均產地價格」及「該縣市過去五年每公頃平均單位產出量」，計算出「該縣市每公頃稻穀平均收入」作為基準點。

假設某縣市每公頃稻穀平均收入 15 萬元，再加上前述欲增加的 1.8 萬元，就可設定「當年度收入保險」為每公頃 16.8 萬元。意即，只要參加「稻穀收入保險」的農民，在當年度販售稻穀之後，每公頃保障有 16.8 萬元的基本收入。

假設當年度的產地價格在每公斤 25 元，每公頃收穫 6,000 公斤，稻農出售稻穀後得到收入 15 萬元。因有「稻穀收入保險」，便可獲得 1.8 萬元的理賠。倘若該年度的稻穀出售收入超過 16.8 萬元，則意味著稻農收入已大幅增加，政府就不用支出任何費用。

三、推動「稻穀收入保險」，比起提高保價，有以下各種好處：

（1）稻農需要繳交保費，但政府可以補助保費，不會干擾市場價格，這符合 WTO「綠色措施」(Green Box)的規範。

（2）收入保險是政府直接給付給稻農，與稻米市場的運作分開，將不會使市場價格波動太大而影響到消費者。

（3）將公糧收購的保價當成是樓地版而非天花版。

（4）以單位平均收入為計算基礎，而非以產量計算，將能導引水稻種植往更為高品質、高單價的專業化方向發展。

（5）米的品質提升，消費者也將享受到更優質的台灣好米，增加吃米意願。

（6）稻米重質不重量，可避免農地競爭，不會影響到雜糧作物的生產。

四、若保價提高 5 元，負面影響如下：

「稻穀收入保險」，具有實質提高農民收益，又有上述五項好處。反過來，假若是實施保價提高 5 元的話，稻農每公斤收入並不會提高 5 元，且有各種副作用，分析如下：

（1）稻農的收入提高有限：

依照過往的經驗，若公糧收購價（保價）提高 5 元，依據目前稻穀產地價格是 23 至 24 元來看，因糧商會用餘糧價格向農民購買，因此若公糧價格提高 5 元，產地價格會在 26.6 元左右，這表示政府提高 5 元的保價，但繳交公糧的稻農的收入僅約提高 2 元至 3 元，其他由稻米產業的糧商、通路業者等獲得。

若以每公頃平均產量 6000 公斤為例，提高 5 元的保價，理論上稻農每公頃的公糧要增加 3 萬元的收入，但實務上卻只能收到一半左右而已。亦即政府因保價提高 5 元的支出，並不會全部由稻農受益。

（2）非所有農民都能繳公糧，集團產區、雜糧農民都會受影響

不是所有的稻農皆可繳公糧，例如位於河川地的稻農就不能繳公糧；可繳公糧的農民，也不是全部耕作地都可繳公糧，所以提高 5 元保價不是所有稻農皆受益。

假若提高保價收購，將影響到現行近 3 .5萬公頃的優質米、集團產區的運作。因為公糧收購價大漲，將讓契作成本大幅攀升，但市場的消費力未能立即拉升，良質米銷售也將大受影響。

最後，因為種植水稻面積增加，種植雜糧面積超過八萬公頃的農民反面會受負面影響，尤其是更不易找到農地生產雜糧。

保價提高 5 元讓更多農民受負面影響，這也就是農業部所說「提高保價不是照顧全體稻農最好的方法」的原因。

（3）增加政府百億支出

根據以往經驗，只要調高稻穀保價收購價格或數量，水稻種植面積會增加。目前全年一期作和二期作面積約為 23 萬公頃。若公糧價提高 5 元，我們預估面積會再次增加，將高達 28 萬到 30 萬公頃之間。

另外，每公頃平均收購價格在輔導收購價格每公斤 28 元，以每公頃收購數量 6000 公斤為例，每增加一萬公頃的水稻面積政府就增加 16.8 億元。因此預估政府的支出會增加 100 億元以上，未來每年公糧收購支出將超過 200 億元。但即使政府支出到 200 億元，仍無法有效提高稻農收入，這樣的政策效益過低。

（4）資源使用無效率─水資源浪費、良質米變飼料米

保價格提高 5 元後，稻作生產面積將落在 28 至 30 萬公頃，此時的全年稻穀總產量將遠超過需求量。再加上其中一部分消費市場為每年進口稻米（約 14 萬公噸），我們認為會使得台灣稻穀生產供給比需求還多出 50 萬公噸稻穀。

而政府為了不影響價格，因此不可能釋出太多公糧到市場上，因而使得公糧庫存量會逐年不斷累積增加，導致公糧庫存每年將超過百萬公噸而爆倉，同時倉儲管理成本也會不斷上升。

再加上這些庫存幾年後只能以每公斤 6、7 元當作飼料米賣出。不只花費收購公糧，還要再支出公糧倉儲、保管、去化等費用。

另外氣候變遷使得台灣澇旱不均，前幾年旱情嚴重，2021 年更面臨百年大旱，嚴重衝擊台灣農業，特別是用水需求較高的水稻生產。

水稻每公頃每期作需水約 1 萬至 1.2 萬公噸，然而台灣主要降水期間約在 5 月至 10 月間，剛好與產量最多的一期稻作 2 月至 6 月期間錯開，因此一期稻作相當仰賴農業供水調度的韌性。

然而隨著保價提高 5 元，使水稻生產面積將增加至 28 萬至30萬公頃，這也會加重農業用水調度的負擔。倘若再遇到一次如 2021 年時的旱情，不僅會讓更多的稻農受到影響，同時也會加劇不同部門用水之間的競爭。

（5）排擠雜糧生產、影響糧食安全

糧食安全，不是只看稻米夠不夠多而已，更重要的是作物的多元及自主性，才能提高安全的韌性。

為了提高台灣各種糧食作物的自給率，以維護糧食安全，2022 年起農業部推動「綠色環境給付」，鼓勵農民轉作硬質玉米、大豆及甘藷等雜糧生產。光是 2022 年全年參與轉（契）作面積，就達 14.7 萬公頃，逐步實現台灣糧食多元自主的目標。

然而相對於雜糧生產，稻米生產不論在種植技術、自動化與機械化的程度等都是相當成熟，因此一旦提高公糧收購價，將會使得已轉旱作或休耕的農地恢復種稻，嚴重排擠雜糧作物生產所需的土地。

（6）違反 WTO 境內支持削減規範

1970 年代台灣開始實施稻穀保價收購政策至今，是世界上少數國家針對特定農產品仍實施保價收購政策。這完全違反 WTO 農業境內總支持（Aggregate measurement of support, AMS）削減的規範。

台灣是 WTO 的模範會員國，若增加 5 元的保價收購，一定會超過 AMS 的水準。如此違反了 WTO 的規定，台灣將受到其他會員國的關切，並且影響台灣的外銷與國際貿易談判。

許多 WTO 會員國家已取消對市場價格干預的措施或政策，改採用不會直接影響農業生產與交易價格的「綠色措施」(Green Box)。台灣這幾年的農業政策也是朝此方向，如綠色環境給付措施及農業保險的保費補助等。唯有朝此方向規劃才是真正照顧稻農的正確方向。

綜合上述，倘若保價提高 5 元，政府支出增加超過 100 億元，但稻農收入每公頃並未相對比例提高 3 萬元，還會導致消費者支出增加。另外也會違反 WTO 的規定，影響到國際經貿。

更嚴重的是將會使得生產面積大幅度增加，導致台灣農糧產業倒退數十年，雜糧種植面積受影響而影響到更多的雜糧農民，水資源調度壓力增加並影響全國用水供需、以及庫存公糧新米放到變舊米當飼料等各種負面效果。這樣的政策不該支持。

結論：請支持更好的替代方案，讓台灣農糧產業往前走

台灣稻米政策和綠色環境給付政策息息相關，兩者每年預算近 300 億元，牽涉到三、四十萬公頃的農地耕面積，也牽涉到三、四十萬農民的權益。

外界要照顧農民，尤其是稻農，大家皆會同意，因為沒有稻農在這塊土地耕作，就沒有台灣米；因為水稻田涵養了國內七成五的地下水；因為水稻生產協助糧食安全確保；因為水稻才有景觀環境效果；因為有台灣米才有更好吃的台灣料理、飲食文化。

但這不代表要支持保價提高 5 元，這對農民和消費者不是最好的方案，請支持更好的替代方案，讓台灣農糧產業往前走。

〈陳吉仲／讓稻農收入提高的更好方案：「稻穀收入保險」，米也更好吃〉這篇文章最早發佈於《上下游News&Market》。