花蓮重建「只欠東風」...協力治理能夠成為重建解方？江明修點出僵局所在
重大天災後的重建工作，常檢驗著台灣治理模式的效能。過去，官僚體制主導下的重建往往
政治大學公共行政學系特聘教授江明修為協力治理、跨部門治理相關領域專家。（圖片來源／江明修臉書）
重大天災後的重建工作，常檢驗著台灣治理模式的效能。過去，官僚體制主導下的重建往往因資源分配不均與執行效率低下而備受批評；企業型治理的嘗試則揭露了市場失靈的隱憂，例如責任分散與利益衝突。如今，協力治理逐漸成為應對災害的新解方，結合了政府、企業與民間組織的力量，尤其在921大地震中展現了其特有的彈性與效率。
然而，協力治理模式並非萬靈丹，中央與地方權力的不對等、媒體議題設定的影響，以及政策規劃中缺乏公民參與等問題，依然阻礙著像花蓮0403地震這樣的重建進程。如何吸引中央資源「看見」花蓮、建立更有效的合作機制，成為重建之路上的關鍵。《信傳媒》採訪政治大學公共行政學系特聘教授江明修，探討協力治理的挑戰與可能性，並試圖揭示在多方合作下，地方重建的真正出路。
從官僚治理到市場失靈，三方合作的協力治理成希望之一
關於災區重建，921大地震的例子時常被提及，而它也是協力治理對典型的案例。身為跨部門治理的專家江明修說明，過去災後重建多由官僚體制主導，但隨著治理績效不彰的現象頻繁出現，同時，中央政府分配的資源在層層機構之間被稀釋，導致許多預算未能落實在實際需求上，政府失靈的問題浮上檯面。
自此為了改善效率，政府嘗試引入企業型治理模式，將資源交由企業合作，但該種模式也暴露出市場失靈的隱憂，例如官商勾結、責任分散等問題，江明修表示，特別是當企業未能達成目標時，責任界定變得模糊，甚至損及重建工作的公信力。
面對官僚模式與市場模式的局限，協力治理模式逐漸成為重建工作的重要選項之一。江明修指出，如921震災即為典範，協力治理結合了政府的規劃能力、企業的資源動員力，以及民間組織的在地連結力，讓災後重建更加貼近地方需求。
其中協力治理的一大特色在於，使地方民間組織與居民有更多參與空間，在政策執行上有所合作，雖然更理想的是在政策規劃階段即能引入在地聲音，然現實所迫，地方參與往往限於執行層面，即便如此，與非營利組織或社區合作進行外包作業，仍能在一定程度上改善政策執行的績效與品質。
工程背景主導下的政策盲點，協力治理也須跨越權力與資源的不對等
然而，「協力治理」模式並非毫無挑戰。江明修舉例，決策過程中的權力不對等問題常導致資源與話語權集中於有資源的少數群體，如中央政府等，非營利組織、社區的影響力則相對薄弱。也就是說，協力治理有其缺點、並非完美，但從過去官僚與市場模式的失敗經驗中吸取教訓，建立協力合作的機制，仍然是可以給予期待的。
成功例子學不到東西，要從失敗的案例找尋珍珠。江明修點出淡水河防治計畫，「這不能說是失敗，而是還沒成功」，江明修指出，雙北合作整治淡水河是一種新嘗試，但其中涉及諸多難題，例如中央與地方權力的不對等，以及政策執行過程中的部門分歧，導致效率不彰。
造成尚未成功的原因很多，其中他認為，台灣的政策規劃與執行過程中，工程背景的專業人士往往主導決策，導致政策更多聚焦於資金分配與技術解決方案，而忽視了公民參與的重要性。
以淡水河防治為例，政策規劃時過於強調工程手段，例如建排放管或分配農藥補助，但卻缺乏與社區的溝通與合作，「污染可能是農藥使用過多，就開始討論要發多少補助叫農民不要打這麼多」，而不是與社區了解真正的問題所在。
地方重建困局：如何讓中央資源「看見」花蓮？
此外，再加上政府之間不一定「同心」，各有各盤算，不一定能順利協作，造成過程也是難上加難。江明修說明，一般來說，提到協力治理是一個平等的對話關係，有共同的規劃與執行，但是因為中央跟地方權力並不對等，如何讓中央願意把注意力與資源放在花蓮，反而是需要先行解決的事情。
他直言，中央政府通常擁有更多資源，但在投入地方治理時，經常仍會基於媒體議題設定或政治利益的考量，「要它(中央)把注意力放在這裡，一定會問對自己有何好處，即使沒有講白」，再者，中央要處理的事務也很多，國際、政黨等等問題，因此吸引媒體報導，引導中央資源分配，成為地方政府與民間團體的重要策略之一。
以目前狀況而言，江明修認為，地方政府在爭取中央與媒體資源時，遊說並未成功。
花蓮重建「只欠東風」，江明修：中央、地方與慈濟就夠了
至於協力治理是否能夠從921大地震案例中，建立一套通用機制，再遇到類似天災之時有SOP可循？江明修不置可否，這種「通則化」的理工思維並不完全適用於現實，以921震災為例，當時出台的重建條例和全國性捐款支持，是其成功的關鍵，而這樣的條件並非每次災害都能複製。
不過，花蓮仍是有機遇的，江明修指出，只要中央肯做，花蓮0403地震重建工作以中央政府結合地方政府和第三方機構的力量就夠了，例如慈濟；若對地方政府的能力存疑，也可以直接拉鄉鎮層級的力量進來，與縣政府協作，以保障資源使用的透明性和效率。
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