霜刃未试！《两用物项条例》在中美博弈中的重要地位与合规风险提示
【文/杨杰】 前言：12月3日，商务部发言人就记者提问的“针对美国加强两用物项出口管制的原因”进行了回答，发言人表示为维护国家安全和利益、履行防扩散等国际义务，根据《中华人民共和国出口管制法》等法律规定，中方决定加强有关两用物项对美国出口管制，包括禁止两用物项对美国军事用户或军事用途出口，严控镓、锗、锑、超硬材料、石墨相关两用物项对美国出口等。任何国家和地区的组织和个人违反相关规定，将依法追究责任。 近年来，美国滥用国家安全的理由，将正常的经济贸易、科学技术等问题不当升级为政治问题，并频繁借助出口管制措施对多家中国实体进行打击，严重阻碍中国正常进口部分产品，严重正常的国际贸易秩序及全球产业供应链稳定。随着2025年1月20日后美国特朗普政府上台，预判中美之间围绕“加征关税”、“出口管制与制裁”等方面的争端会愈发激烈，本文将聚焦《两用物项出口管制条例》与美国《出口管制条例》进行对比，解读二者的核心条款，指出其相似之处及区别点并做出合规风险提示。 一、中国两用物项出口管制条例的出台背景 20世纪 90 年代以来，我国按照物项的不同类别先后制定了多部行政法规、规章条例。管控范围涵盖监控化学品、核两用品及相关技术、导弹及相关技术、生物两用品及相关设备和技术、有关化学品及相关设备和技术，以及军品。近年来，国际经济形势受政治影响的幅度越来越大，中国与欧美国家的贸易冲突不断。2020 年，《中华人民共和国出口管制法》正式公布实施，规定实行统一的出口管制制度。司法部和商务部在答记者问时表示，当前有必要在出口管制法框架下，总结实践经验，整合现行分散的制度规定，制定一部统一的两用物项出口管制条例。因此，司法部会同商务部等部门研究起草了《中华人民共和国两用物项出口管制条例（草案）》，于 2024 年 9 月 18 日经国务院第 41 次常务会议审议通过，自 2024 年 12 月 1 日起施行。同时，《中华人民共和国核两用品及相关技术出口管制条例》、《中华人民共和国导弹及相关物项和技术出口管制条例》、《中华人民共和国生物两用品及相关设备和技术出口管制条例》和《有关化学品及相关设备和技术出口管制办法》同时废止。目前保留的其他条例有《中华人民共和国监控化学品管理条例》（1995年实施，2011年修订）和《中华人民共和国军品出口管理条例》（1998年开始实施，2007年修订）。《中华人民共和国两用物项出口管制条例》（下文简称“条例”）的出台，象征着中国在出口管制领域已经基本形成法律、行政法规和配套的部门规章统筹协调、层次清晰的法律制度体系，为今后的出口管制工作提供了较为全面的法律基础。 美国出口管制条例出台背景： 美国政府对敏感设备、技术及软件的管控制度由来已久。自“911事件”后，美国又将“国家安全”作为管控的原因之一。美国出口管制条例名称为“Export Administration Regulations”，简称“EAR”，对应的主管部门为美国商务部工业与安全局，Bureau of Industry and Security，简称“BIS”。 美国出口管制法律体系框架主要包括三部法律：其一是《出口管理法》（EAA, Export Administration Act），但该法已于2001年失效，2018年的《出口管制改革法》（ECRA，Export Control Reform Act of 2018）一般被视为该法在效力上的延续，同时也替代EAA成为EAR的上位法；其二是《武器出口管制法》（AECA, Arms Export Control Act），该法管制对象为军用物项，管制国防物品、服务及相关技术的出口、再出口转让和临时进口，其具体实施条例为《国际军火交易条例》（ITAR，International Traffic in Arms Regulations）；其三是《国际突发事件经济权利法》（IEEPA, International Emergency Economic Powers Act），此前在EAA失效时，美国总统就是依据该法发布总统令宣布对EAR授权延续其效力，直至2018ECRA的出台。 二、两用物项的定义与判断 定义： 根据《条例》第二条，两用物项指的是既有民事用途，又有军事用途或者有助于提升军事潜力，特别是可以用于设计、开发、生产或者使用大规模杀伤性武器及其运载工具的货物、技术和服务，包括相关的技术资料等数据。此外，从管制的行为角度出发，《条例》与《出口管制法》规定保持一致，即“从中华人民共和国境内向境外转移管制物项，以及中华人民共和国公民、法人和非法人组织向外国组织和个人提供管制物项”，并新增强调包括“两用物项的贸易性出口及对外赠送、展览、合作、援助和以其他方式进行的转移”同样属于受管制的行为。 这里体现出我国法所规定的“出口管制”不仅包括地理位置上的境内向境外的物项转移，也包括即便都在境内或境外、中国主体向外国主体的提供物项行为。 判断方式： 1. 企业自行判断：可以通过根据《条例》的定义、研读商务部即将发布的《两用物项出口管制合规指南》，以及使用两用物项出口管制清单进行核查。需要注意的是，商务部可能对管制清单外的部分物项实施临时管制并发布公告，因此企业除了核对清单，仍需关注商务部等网站上有关信息。 2. 借助外部渠道：《条例》第五条规定商务部将会同其他有关部门建立两用物项出口管制专家咨询机制，为两用物项出口管制工作提供咨询意见。具体查询方式需登录名为“商务部业务系统统一平台”的官网，网站首页提供了各类业务的办事指南，以及相关的联系方式。 三、关键条文的对比解析 临时管制政策： 《出口管制法》早已规定了对两用物项的管制政策，即实行出口许可制度。《条例》第十二条继续细化了这一规定，通过“清单”来落实管理，将两用物项汇编在出口管制清单上并根据需要及时更新清单。并根据维护国家安全和利益、履行防扩散等国际义务的需要，对清单之外的物项实施临时管制。对于临时管制而言，其每次的实施期限不得超过2年，期限届满前若经评估发现仍需继续临时管制的，可以延长，但总共不得超过2次。评估认为需要长期实施管制的，则列入两用物项出口管制清单进行统一管理。 EAR第742.6节规定对CCL清单之外的ECCN编码为0Y521系列的物项（Y代表不限定分组，可以为A～E中的任意一个，具体编码见CCL清单的附件5）实施临时管制。临时管制的期限为一年，BIS将在这一年的期限内对物项进行重新编码。期限届满后，若未能公布应当受管制的新ECCN编码，则物项编码变更为兜底的通用编码EAR99。当然，BIS同样可以根据需要，以两次为限、延长临时管制措施。不过与中国《条例》不同的是，EAR保留了延长超过两次的权利，条件为当物项风险评估结果涉及国家安全或外交政策利益时。
【文/杨杰】
前言：12月3日，商务部发言人就记者提问的“针对美国加强两用物项出口管制的原因”进行了回答，发言人表示为维护国家安全和利益、履行防扩散等国际义务，根据《中华人民共和国出口管制法》等法律规定，中方决定加强有关两用物项对美国出口管制，包括禁止两用物项对美国军事用户或军事用途出口，严控镓、锗、锑、超硬材料、石墨相关两用物项对美国出口等。任何国家和地区的组织和个人违反相关规定，将依法追究责任。
近年来，美国滥用国家安全的理由，将正常的经济贸易、科学技术等问题不当升级为政治问题，并频繁借助出口管制措施对多家中国实体进行打击，严重阻碍中国正常进口部分产品，严重正常的国际贸易秩序及全球产业供应链稳定。随着2025年1月20日后美国特朗普政府上台，预判中美之间围绕“加征关税”、“出口管制与制裁”等方面的争端会愈发激烈，本文将聚焦《两用物项出口管制条例》与美国《出口管制条例》进行对比，解读二者的核心条款，指出其相似之处及区别点并做出合规风险提示。
一、中国两用物项出口管制条例的出台背景
20世纪 90 年代以来，我国按照物项的不同类别先后制定了多部行政法规、规章条例。管控范围涵盖监控化学品、核两用品及相关技术、导弹及相关技术、生物两用品及相关设备和技术、有关化学品及相关设备和技术，以及军品。近年来，国际经济形势受政治影响的幅度越来越大，中国与欧美国家的贸易冲突不断。2020 年，《中华人民共和国出口管制法》正式公布实施，规定实行统一的出口管制制度。司法部和商务部在答记者问时表示，当前有必要在出口管制法框架下，总结实践经验，整合现行分散的制度规定，制定一部统一的两用物项出口管制条例。因此，司法部会同商务部等部门研究起草了《中华人民共和国两用物项出口管制条例（草案）》，于 2024 年 9 月 18 日经国务院第 41 次常务会议审议通过，自 2024 年 12 月 1 日起施行。同时，《中华人民共和国核两用品及相关技术出口管制条例》、《中华人民共和国导弹及相关物项和技术出口管制条例》、《中华人民共和国生物两用品及相关设备和技术出口管制条例》和《有关化学品及相关设备和技术出口管制办法》同时废止。目前保留的其他条例有《中华人民共和国监控化学品管理条例》（1995年实施，2011年修订）和《中华人民共和国军品出口管理条例》（1998年开始实施，2007年修订）。《中华人民共和国两用物项出口管制条例》（下文简称“条例”）的出台，象征着中国在出口管制领域已经基本形成法律、行政法规和配套的部门规章统筹协调、层次清晰的法律制度体系，为今后的出口管制工作提供了较为全面的法律基础。
美国出口管制条例出台背景：
美国政府对敏感设备、技术及软件的管控制度由来已久。自“911事件”后，美国又将“国家安全”作为管控的原因之一。美国出口管制条例名称为“Export Administration Regulations”，简称“EAR”，对应的主管部门为美国商务部工业与安全局，Bureau of Industry and Security，简称“BIS”。
美国出口管制法律体系框架主要包括三部法律：其一是《出口管理法》（EAA, Export Administration Act），但该法已于2001年失效，2018年的《出口管制改革法》（ECRA，Export Control Reform Act of 2018）一般被视为该法在效力上的延续，同时也替代EAA成为EAR的上位法；其二是《武器出口管制法》（AECA, Arms Export Control Act），该法管制对象为军用物项，管制国防物品、服务及相关技术的出口、再出口转让和临时进口，其具体实施条例为《国际军火交易条例》（ITAR，International Traffic in Arms Regulations）；其三是《国际突发事件经济权利法》（IEEPA, International Emergency Economic Powers Act），此前在EAA失效时，美国总统就是依据该法发布总统令宣布对EAR授权延续其效力，直至2018ECRA的出台。
二、两用物项的定义与判断
定义：
根据《条例》第二条，两用物项指的是既有民事用途，又有军事用途或者有助于提升军事潜力，特别是可以用于设计、开发、生产或者使用大规模杀伤性武器及其运载工具的货物、技术和服务，包括相关的技术资料等数据。此外，从管制的行为角度出发，《条例》与《出口管制法》规定保持一致，即“从中华人民共和国境内向境外转移管制物项，以及中华人民共和国公民、法人和非法人组织向外国组织和个人提供管制物项”，并新增强调包括“两用物项的贸易性出口及对外赠送、展览、合作、援助和以其他方式进行的转移”同样属于受管制的行为。
这里体现出我国法所规定的“出口管制”不仅包括地理位置上的境内向境外的物项转移，也包括即便都在境内或境外、中国主体向外国主体的提供物项行为。
判断方式：
1. 企业自行判断：可以通过根据《条例》的定义、研读商务部即将发布的《两用物项出口管制合规指南》，以及使用两用物项出口管制清单进行核查。需要注意的是，商务部可能对管制清单外的部分物项实施临时管制并发布公告，因此企业除了核对清单，仍需关注商务部等网站上有关信息。
2. 借助外部渠道：《条例》第五条规定商务部将会同其他有关部门建立两用物项出口管制专家咨询机制，为两用物项出口管制工作提供咨询意见。具体查询方式需登录名为“商务部业务系统统一平台”的官网，网站首页提供了各类业务的办事指南，以及相关的联系方式。
三、关键条文的对比解析
临时管制政策：
《出口管制法》早已规定了对两用物项的管制政策，即实行出口许可制度。《条例》第十二条继续细化了这一规定，通过“清单”来落实管理，将两用物项汇编在出口管制清单上并根据需要及时更新清单。并根据维护国家安全和利益、履行防扩散等国际义务的需要，对清单之外的物项实施临时管制。对于临时管制而言，其每次的实施期限不得超过2年，期限届满前若经评估发现仍需继续临时管制的，可以延长，但总共不得超过2次。评估认为需要长期实施管制的，则列入两用物项出口管制清单进行统一管理。
EAR第742.6节规定对CCL清单之外的ECCN编码为0Y521系列的物项（Y代表不限定分组，可以为A～E中的任意一个，具体编码见CCL清单的附件5）实施临时管制。临时管制的期限为一年，BIS将在这一年的期限内对物项进行重新编码。期限届满后，若未能公布应当受管制的新ECCN编码，则物项编码变更为兜底的通用编码EAR99。当然，BIS同样可以根据需要，以两次为限、延长临时管制措施。不过与中国《条例》不同的是，EAR保留了延长超过两次的权利，条件为当物项风险评估结果涉及国家安全或外交政策利益时。
