特朗普上台后，TikTok在美国的前景分析 | 法眼
2024-11-21 11:00:00 美政府要求字节跳动出售所持TikTok股份。(视觉中国|供图) 美国现任总统拜登于2024年4月签署了一项法案，要求TikTok母公司字节跳动在2025年1月19日前出售TikTok。否则，TikTok将被禁止在美国运营。 据媒体报道，特朗普曾多次表态，如果当选总统，他将不会封禁TikTok。特朗普胜选后，许多人认为他将兑现诺言，解除TikTok禁令。 但解除TikTok禁令在法律上面临巨大的挑战：在立法程序中，需要让许多议员改变态度并克服复杂程序才能废除法案；在司法程序中，TikTok需要说服法院，该法案违反了美国宪法；在行政程序中，新政府可以采取措施“绕过”法案禁令，但其有效性难以预测。此外，在政治上，特朗普的执政风格以及新政府成员长期以来对TikTok的态度，也使禁令解除的前景充满不确定性。 从立法角度，废除法案难度较大 美国两党政治领导人长期以来将TikTok视为国家安全威胁，理由是该应用程序收集大量美国用户的敏感数据，且有能力影响公众话题。 2024年4月，美国国会正式通过H.R.8038法案，要求字节跳动在270天内剥离旗下TikTok美国业务，且字节跳动持股不得超过20%。否则，TikTok将被禁止进入美国应用商店或利用相关“互联网托管服务”。除联邦层面外，美国还有超过30个州已颁布禁止在州政府设备上使用TikTok的禁令。 与特朗普政府2020年发布的行政令相比，国会通过的TikTok“不卖则禁”法案具有更强的法律效力。 从立法角度看，特朗普上任后废除TikTok“不卖则禁”法案的难度较大。首先，废除已生效的法案需要改变多数议员的投票立场，耗时费力。尤其该法案在美国众议院已以压倒性优势通过，要废除该法案，特朗普不仅需要让大多数议员改变立场，还需避免民主党利用“阻挠议事”（filibuster）策略，通过长时间辩论来延缓表决。这将需要特朗普付出极大的努力和政治资本。根据美国媒体彭博（Bloomberg）和ABC新闻的分析，特朗普既可能不愿意，也可能没有足够的能力去承担这些成本。 此外，该法案的期限经过精心计算——根据法案，剥离出售TikTok业务的最后期限是2025年1月19日，即新任总统（特朗普）就职前一天。如果美国法院没有作出有利于TikTok的裁决或司法程序导致法案暂缓生效，那么即便特朗普上任后立即推动废除法案的流程，也很难阻止该法案的生效。 通过司法阻止法案生效可能性较低 TikTok目前正在美国哥伦比亚特区联邦巡回上诉法院申请对该法案进行司法审查，主要理由是该案违反美国宪法第一修正案（言论自由）、构成剥夺公民权利的法案或违法征收。该案在9月16日进行了口头辩论。如果案件败诉，TikTok可以申请美国联邦最高法院审查该判决，但美国最高法院的案件受理具有选择性，只有约1%到2%的案件会被受理。 斯坦福大学法学院教授伊芙琳·杜埃克（Evelyn Douek）、华盛顿大学法学院教授瑞安·卡洛(Ryan Calo)等美国宪法学家分析认为，仅从TikTok“不卖则禁”法案本身来看，美国宪法第一修正案及相关判例对TikTok有利。依据美国宪法第一修正案，在某些情况下，国家安全和其他重大利益保护可能被用来限制言论自由，但政府有责任证明危害是真实的，且应当采取对言论自由限制最小的方式。在本案中，TikTok认为，其已在个人隐私与数据安全方面作出重大努力，将美国用户的数据存储在美国境内，并建立了透明的数据治理和审查机制。此外，美国政府尚未提供证据，证明TikTok对美国国家安全构成威胁。在TikTok法案制定过程中，拜登政府的国家安全和情报部门曾对国家安全风险进行闭门通报，而反对意见认为，这些通报应当公开，否则美国政府可能会“空口无凭”地对一家外国公司进行施压，并剥夺TikTok在美国1.7亿用户的言论自由。 不过，TikTok的主张未必会得到司法机关的认可。智库数字程序研究所(Digital Progress Institute)的负责人乔尔·塞耶(Joel Thayer)律师根据庭审情况指出：虽然TikTok Inc是美国公司，但其在庭审中承认其算法源于外国公司，而外国公司并不享有美国宪法第一修正案的保护。美国司法部前国家安全顾问、明尼苏达大学法学院艾伦·罗森斯坦(Alan Rozenshtein)教授也认为，从庭审辩论的情况看，TikTok通过司法程序阻止法案生效的可能性较低。因此，阻止法案生效更依赖于立法或行政程序。 行政手段难以干涉立法 尽管TikTok“不卖则禁”法案针对的是TikTok，但该执行机制实际上针对的是发布TikTok应用程序的平台以及托管其服务器的企业。法案规定，苹果、谷歌等公司有义务将TikTok从美国应用商店下架，网络服务提供者也应当停止为其提供数据服务，否则将被处以巨额罚款。 在特朗普上任后，他可以要求美国司法部暂不执行该法案。换言之，美国司法部可以选择不执行该法案，从而向相关公司保证，如果发生违法行为，这些公司不会被起诉。此时，如果苹果、谷歌（在应用商店发布TikTok程序）以及甲骨文（为TikTok提供云托管）等公司继续为TikTok提供服务，虽然仍属违法行为，但并不会承担法律责任。艾伦·罗森斯坦教授分析认为，这种策略的问题在于，鉴于特朗普善变的执政风格，上述公司可能不愿冒着巨大的法律风险继续提供相关服务。因此，鉴于行政手段难以直接干涉立法，通过发布行政命令的方式也难以直接避免TikTok被“封禁”。 不过，特朗普还有通过行政手段避免TikTok陷入“不卖则禁”的另一种方案，即宣布字节跳动已经对TikTok进行了“合格剥离”（qualified divestiture），从而认为其符合法案要求。只要字节跳动对TikTok的股权和运营进行适当调整，总统就可以行使裁量权，认为其进行了“合格剥离”。《华盛顿邮报》等媒体认为这是特朗普可能采取的最佳方案。当然，这一策略仍可能受到利益相关者的起诉而被法院审查。 特朗普执政风格充满变数 特朗普的政治风格一向以不稳定著称。2020年，特朗普曾两次下达行政令，要求封禁TikTok。然而，2024年总统大选期间，他对TikTok的态度发生了“180度转向”，不仅在TikTok上注册账号进行宣传，还公开表示“不支持封禁TikTok”。事实上，除了TikTok，特朗普在移民政策、气候保护、加密货币等多个议题上的态度也常常摇摆。美联社等媒体认为，特朗普在胜选后，“不支持封禁TikTok”的立场可能会受到以下三方面的影响： 第一，特朗普可能将“不支持封禁TikTok”视为选战策略，胜选后他可能缺乏足够的动力全力推动废除TikTok的“不卖则禁”法案。第二，废除该法案可能带来政治风险，因为此举可能与他在竞选过程中表达的政治立场产生冲突。第三，来自“鹰派”的压力可能会导致特朗普对TikTok的态度发生变化。特朗普胜选后确认，在下届政府中将任命两名对华“鹰派”人士：参议员马可·卢比奥担任国务卿，众议员迈克尔·沃尔兹担任国家安全顾问。2022年和2023年，卢比奥两度在参议院推动禁止TikTok在美国运营的《反中国社交媒体法案》。即将出任国家安全顾问的沃尔茨也曾强烈反对TikTok，并直言“美国需要禁用TikTok”。许多政客将TikTok视为威胁美国国家安全的洪水猛兽，未来很可能会继续在特朗普政府里对其决策施加影响。 美国战略与国际研究中心的数据安全专家詹姆斯·刘易斯（James Lewis）表示，阻止法案生效会给特朗普带来政治风险。因此，特朗普是否能在面临这种压力时坚持推翻禁令，具有不确定性。 （作者系复旦大学法学院教授）
美政府要求字节跳动出售所持TikTok股份。(视觉中国|供图)
美国现任总统拜登于2024年4月签署了一项法案，要求TikTok母公司字节跳动在2025年1月19日前出售TikTok。否则，TikTok将被禁止在美国运营。
据媒体报道，特朗普曾多次表态，如果当选总统，他将不会封禁TikTok。特朗普胜选后，许多人认为他将兑现诺言，解除TikTok禁令。
但解除TikTok禁令在法律上面临巨大的挑战：在立法程序中，需要让许多议员改变态度并克服复杂程序才能废除法案；在司法程序中，TikTok需要说服法院，该法案违反了美国宪法；在行政程序中，新政府可以采取措施“绕过”法案禁令，但其有效性难以预测。此外，在政治上，特朗普的执政风格以及新政府成员长期以来对TikTok的态度，也使禁令解除的前景充满不确定性。
从立法角度，废除法案难度较大
美国两党政治领导人长期以来将TikTok视为国家安全威胁，理由是该应用程序收集大量美国用户的敏感数据，且有能力影响公众话题。
2024年4月，美国国会正式通过H.R.8038法案，要求字节跳动在270天内剥离旗下TikTok美国业务，且字节跳动持股不得超过20%。否则，TikTok将被禁止进入美国应用商店或利用相关“互联网托管服务”。除联邦层面外，美国还有超过30个州已颁布禁止在州政府设备上使用TikTok的禁令。
与特朗普政府2020年发布的行政令相比，国会通过的TikTok“不卖则禁”法案具有更强的法律效力。
从立法角度看，特朗普上任后废除TikTok“不卖则禁”法案的难度较大。首先，废除已生效的法案需要改变多数议员的投票立场，耗时费力。尤其该法案在美国众议院已以压倒性优势通过，要废除该法案，特朗普不仅需要让大多数议员改变立场，还需避免民主党利用“阻挠议事”（filibuster）策略，通过长时间辩论来延缓表决。这将需要特朗普付出极大的努力和政治资本。根据美国媒体彭博（Bloomberg）和ABC新闻的分析，特朗普既可能不愿意，也可能没有足够的能力去承担这些成本。
此外，该法案的期限经过精心计算——根据法案，剥离出售TikTok业务的最后期限是2025年1月19日，即新任总统（特朗普）就职前一天。如果美国法院没有作出有利于TikTok的裁决或司法程序导致法案暂缓生效，那么即便特朗普上任后立即推动废除法案的流程，也很难阻止该法案的生效。
通过司法阻止法案生效可能性较低
TikTok目前正在美国哥伦比亚特区联邦巡回上诉法院申请对该法案进行司法审查，主要理由是该案违反美国宪法第一修正案（言论自由）、构成剥夺公民权利的法案或违法征收。该案在9月16日进行了口头辩论。如果案件败诉，TikTok可以申请美国联邦最高法院审查该判决，但美国最高法院的案件受理具有选择性，只有约1%到2%的案件会被受理。
斯坦福大学法学院教授伊芙琳·杜埃克（Evelyn Douek）、华盛顿大学法学院教授瑞安·卡洛(Ryan Calo)等美国宪法学家分析认为，仅从TikTok“不卖则禁”法案本身来看，美国宪法第一修正案及相关判例对TikTok有利。依据美国宪法第一修正案，在某些情况下，国家安全和其他重大利益保护可能被用来限制言论自由，但政府有责任证明危害是真实的，且应当采取对言论自由限制最小的方式。在本案中，TikTok认为，其已在个人隐私与数据安全方面作出重大努力，将美国用户的数据存储在美国境内，并建立了透明的数据治理和审查机制。此外，美国政府尚未提供证据，证明TikTok对美国国家安全构成威胁。在TikTok法案制定过程中，拜登政府的国家安全和情报部门曾对国家安全风险进行闭门通报，而反对意见认为，这些通报应当公开，否则美国政府可能会“空口无凭”地对一家外国公司进行施压，并剥夺TikTok在美国1.7亿用户的言论自由。
不过，TikTok的主张未必会得到司法机关的认可。智库数字程序研究所(Digital Progress Institute)的负责人乔尔·塞耶(Joel Thayer)律师根据庭审情况指出：虽然TikTok Inc是美国公司，但其在庭审中承认其算法源于外国公司，而外国公司并不享有美国宪法第一修正案的保护。美国司法部前国家安全顾问、明尼苏达大学法学院艾伦·罗森斯坦(Alan Rozenshtein)教授也认为，从庭审辩论的情况看，TikTok通过司法程序阻止法案生效的可能性较低。因此，阻止法案生效更依赖于立法或行政程序。
行政手段难以干涉立法
尽管TikTok“不卖则禁”法案针对的是TikTok，但该执行机制实际上针对的是发布TikTok应用程序的平台以及托管其服务器的企业。法案规定，苹果、谷歌等公司有义务将TikTok从美国应用商店下架，网络服务提供者也应当停止为其提供数据服务，否则将被处以巨额罚款。
在特朗普上任后，他可以要求美国司法部暂不执行该法案。换言之，美国司法部可以选择不执行该法案，从而向相关公司保证，如果发生违法行为，这些公司不会被起诉。此时，如果苹果、谷歌（在应用商店发布TikTok程序）以及甲骨文（为TikTok提供云托管）等公司继续为TikTok提供服务，虽然仍属违法行为，但并不会承担法律责任。艾伦·罗森斯坦教授分析认为，这种策略的问题在于，鉴于特朗普善变的执政风格，上述公司可能不愿冒着巨大的法律风险继续提供相关服务。因此，鉴于行政手段难以直接干涉立法，通过发布行政命令的方式也难以直接避免TikTok被“封禁”。
不过，特朗普还有通过行政手段避免TikTok陷入“不卖则禁”的另一种方案，即宣布字节跳动已经对TikTok进行了“合格剥离”（qualified divestiture），从而认为其符合法案要求。只要字节跳动对TikTok的股权和运营进行适当调整，总统就可以行使裁量权，认为其进行了“合格剥离”。《华盛顿邮报》等媒体认为这是特朗普可能采取的最佳方案。当然，这一策略仍可能受到利益相关者的起诉而被法院审查。
特朗普执政风格充满变数
特朗普的政治风格一向以不稳定著称。2020年，特朗普曾两次下达行政令，要求封禁TikTok。然而，2024年总统大选期间，他对TikTok的态度发生了“180度转向”，不仅在TikTok上注册账号进行宣传，还公开表示“不支持封禁TikTok”。事实上，除了TikTok，特朗普在移民政策、气候保护、加密货币等多个议题上的态度也常常摇摆。美联社等媒体认为，特朗普在胜选后，“不支持封禁TikTok”的立场可能会受到以下三方面的影响：
第一，特朗普可能将“不支持封禁TikTok”视为选战策略，胜选后他可能缺乏足够的动力全力推动废除TikTok的“不卖则禁”法案。第二，废除该法案可能带来政治风险，因为此举可能与他在竞选过程中表达的政治立场产生冲突。第三，来自“鹰派”的压力可能会导致特朗普对TikTok的态度发生变化。特朗普胜选后确认，在下届政府中将任命两名对华“鹰派”人士：参议员马可·卢比奥担任国务卿，众议员迈克尔·沃尔兹担任国家安全顾问。2022年和2023年，卢比奥两度在参议院推动禁止TikTok在美国运营的《反中国社交媒体法案》。即将出任国家安全顾问的沃尔茨也曾强烈反对TikTok，并直言“美国需要禁用TikTok”。许多政客将TikTok视为威胁美国国家安全的洪水猛兽，未来很可能会继续在特朗普政府里对其决策施加影响。
美国战略与国际研究中心的数据安全专家詹姆斯·刘易斯（James Lewis）表示，阻止法案生效会给特朗普带来政治风险。因此，特朗普是否能在面临这种压力时坚持推翻禁令，具有不确定性。
（作者系复旦大学法学院教授）
