占补平衡，浙江重整耕地保护棋盘
日前，省委、省政府印发《关于加强耕地保护提升耕地质量完善占补平衡的实施意见》。 浙江人均耕地面积只有全国平均水平的30%左右，以有限资源支撑更大规模、更高质量发展，面临的挑战也更多。为此，《实施意见》从稳总量、优布局、提质量、制度创新以及调动耕地保护和种粮积极性等五方面谋划了15项重点任务，其中有不少浙江首创、浙江特色。 稳总量 耕地占补平衡，指的是推进耕地数量、质量、产能平衡，实现占一补一、占水补水、占优补优，即占用耕地要用同等数量、质量的耕地“补回来”，坚决稳住总量。 这并非一项新制度，过去20多年来，该制度的实施对守牢耕地保护红线发挥了不可替代的作用。而随着经济社会发展，耕地占用与保护的主要矛盾发生了重大变化，这也是《实施意见》起草出台的重要依据和背景——今年新出台的《中共中央办公厅 国务院办公厅关于加强耕地保护提升耕地质量完善占补平衡的意见》，对改革完善占补平衡制度作出系统部署。 《意见》带来了几个重要变化。比如，从耕地占补平衡管理方式上看，非农建设、造林种树、种果种茶等各类占用耕地行为被统一纳入耕地占补平衡管理，补充耕地来源也进一步拓宽。 由此，浙江在《实施意见》中明确耕地恢复为主、垦造为辅的原则，优先将适宜恢复为优质耕地的园地、林地、草地等其他农用地恢复为耕地，将未利用地、低效闲置建设用地作为补充耕地来源。 “过去，浙江主要依靠开垦宜耕未利用地、废弃园地等落实耕地占补平衡。经过多年持续开发，补充耕地的后备资源日渐匮乏，最直接的影响就是制约了后续发展。”省自然资源厅耕地保护监督处相关负责人说，按照新的占补平衡政策，浙江可恢复耕地潜力大幅提升。 根据《浙江省国土空间规划（2021-2035年）》，到2035年，我省的耕地保有量不低于1876万亩，永久基本农田保护面积不低于1652万亩，这是不可逾越的“红线”，也是发展的底线。 坚持“以补定占”，《意见》完善了占补平衡落实机制，明确在实现耕地总量动态平衡的前提下，将省域内稳定利用的耕地净增加量，作为下年度非农建设允许占用耕地规模上限。 “《实施意见》也依据上述规定，明确省域内占用耕地与补充耕地实行年度‘算大账’。也就是说，今年的耕地占补平衡工作，要为下一年度的发展建设打足提前量。”上述负责人说，目前全省耕地面积已连续3年实现净增加。未来，浙江各地的补充耕地指标将统一纳入省级管理平台，为各地因地制宜制定政策留出空间。 记者了解到，我省相关部门正在研究补充耕地管理办法、补充耕地质量验收办法、耕地开垦费政策等相关配套制度。我省还将健全种粮农民收益保障机制，完善价格、补贴、保险政策，探索耕地轮种、套种、间种等复合利用方式，充分调动耕地保护和种粮积极性。 优布局 后备资源充实了，如何排篇布局就格外关键。《实施意见》创新提出统筹耕地保护、粮食安全和乡村振兴、共同富裕，构建形成“多田套合”、集聚高效、共美共富“金字塔”型农用地结构。 “金字塔”型结构，逐级向上依次是农用地、耕地、永久基本农田（高标准农田）、粮食生产功能区，这种层层套合，是浙江基于耕地保护实际独创的一套解法——“多田套合”。 “多田套合”，要解决耕地“碎片化”和农业空间布局错位两个实际难题。浙江山多地少、耕地资源分布小而散，截至2023年底，全省平均耕地图斑12.4亩，其中小于50亩的图斑占95%，这既不利于规模化、机械化、现代化农业生产，一些偏僻的区块也很难有人有意愿去种植、管护，面临抛荒、非粮化等风险。 怎么办？浙江从2020年起谋划实施“百千万”永久基本农田集中连片整治工程，让“小田”变“大田”。截至目前，全省累计形成集中连片优质耕地185万亩，建成千亩方886个、万亩方57个。 另一个举措是开展“林耕置换”，破解“耕地上山、林地下山”带来的农业功能错位、空间布局散乱等问题，即变“山上”为“山下”，让林地、耕地实现互换，目前全省已有15个县完成相关实施方案。 无论是“百千万”还是“林耕置换”，都是通过空间腾挪、实现“多田套合”的重要手段。在补充耕地来源上，浙江也结合相关工作明确了任务“优先级”，即优先恢复粮食生产功能区、永久基本农田整治区、高标准农田建设区、土地综合整治区内的集中连片地块。 记者从省自然资源厅了解到，全省今年新划定永久基本农田储备区42万亩，为下一步实施“优进劣出”、建设高标准农田留足空间。今年5月，浙江已正式下发开展“多田套合”农用地布局优化工作的相关通知。2024年到2026年，浙江将力争每年新增“多田套合”面积130万亩，逐步构建起农用地保护利用空间新格局。 “‘多田套合’其实有两重目标，一个是形成规模化种植效应，推动良田粮用，增加农民收入、提高粮食生产能力，把粮食安全落到实处，另一方面也是为了释放出更大的农业发展空间，让农业更有效益，也让农业产业项目落地更顺利。”省自然资源厅耕地保护监督处相关负责人说。 也因此，《实施意见》第十四条颇具浙江特色和前瞻性，提出综合运用城乡建设用地增减挂钩和耕地占补平衡等政策保障乡村产业发展用地，巧妙留空留白，科学适度保留点状用地，既满足当下农业特色产业项目布局建设的用地空间和生态空间，也为“诗画浙江”预留更多发展空间。 （本报记者 祝梅）
日前，省委、省政府印发《关于加强耕地保护提升耕地质量完善占补平衡的实施意见》。
浙江人均耕地面积只有全国平均水平的30%左右，以有限资源支撑更大规模、更高质量发展，面临的挑战也更多。为此，《实施意见》从稳总量、优布局、提质量、制度创新以及调动耕地保护和种粮积极性等五方面谋划了15项重点任务，其中有不少浙江首创、浙江特色。
稳总量
耕地占补平衡，指的是推进耕地数量、质量、产能平衡，实现占一补一、占水补水、占优补优，即占用耕地要用同等数量、质量的耕地“补回来”，坚决稳住总量。
这并非一项新制度，过去20多年来，该制度的实施对守牢耕地保护红线发挥了不可替代的作用。而随着经济社会发展，耕地占用与保护的主要矛盾发生了重大变化，这也是《实施意见》起草出台的重要依据和背景——今年新出台的《中共中央办公厅 国务院办公厅关于加强耕地保护提升耕地质量完善占补平衡的意见》，对改革完善占补平衡制度作出系统部署。
《意见》带来了几个重要变化。比如，从耕地占补平衡管理方式上看，非农建设、造林种树、种果种茶等各类占用耕地行为被统一纳入耕地占补平衡管理，补充耕地来源也进一步拓宽。
由此，浙江在《实施意见》中明确耕地恢复为主、垦造为辅的原则，优先将适宜恢复为优质耕地的园地、林地、草地等其他农用地恢复为耕地，将未利用地、低效闲置建设用地作为补充耕地来源。
“过去，浙江主要依靠开垦宜耕未利用地、废弃园地等落实耕地占补平衡。经过多年持续开发，补充耕地的后备资源日渐匮乏，最直接的影响就是制约了后续发展。”省自然资源厅耕地保护监督处相关负责人说，按照新的占补平衡政策，浙江可恢复耕地潜力大幅提升。
根据《浙江省国土空间规划（2021-2035年）》，到2035年，我省的耕地保有量不低于1876万亩，永久基本农田保护面积不低于1652万亩，这是不可逾越的“红线”，也是发展的底线。
坚持“以补定占”，《意见》完善了占补平衡落实机制，明确在实现耕地总量动态平衡的前提下，将省域内稳定利用的耕地净增加量，作为下年度非农建设允许占用耕地规模上限。
“《实施意见》也依据上述规定，明确省域内占用耕地与补充耕地实行年度‘算大账’。也就是说，今年的耕地占补平衡工作，要为下一年度的发展建设打足提前量。”上述负责人说，目前全省耕地面积已连续3年实现净增加。未来，浙江各地的补充耕地指标将统一纳入省级管理平台，为各地因地制宜制定政策留出空间。
记者了解到，我省相关部门正在研究补充耕地管理办法、补充耕地质量验收办法、耕地开垦费政策等相关配套制度。我省还将健全种粮农民收益保障机制，完善价格、补贴、保险政策，探索耕地轮种、套种、间种等复合利用方式，充分调动耕地保护和种粮积极性。
优布局
后备资源充实了，如何排篇布局就格外关键。《实施意见》创新提出统筹耕地保护、粮食安全和乡村振兴、共同富裕，构建形成“多田套合”、集聚高效、共美共富“金字塔”型农用地结构。
“金字塔”型结构，逐级向上依次是农用地、耕地、永久基本农田（高标准农田）、粮食生产功能区，这种层层套合，是浙江基于耕地保护实际独创的一套解法——“多田套合”。
“多田套合”，要解决耕地“碎片化”和农业空间布局错位两个实际难题。浙江山多地少、耕地资源分布小而散，截至2023年底，全省平均耕地图斑12.4亩，其中小于50亩的图斑占95%，这既不利于规模化、机械化、现代化农业生产，一些偏僻的区块也很难有人有意愿去种植、管护，面临抛荒、非粮化等风险。
怎么办？浙江从2020年起谋划实施“百千万”永久基本农田集中连片整治工程，让“小田”变“大田”。截至目前，全省累计形成集中连片优质耕地185万亩，建成千亩方886个、万亩方57个。
另一个举措是开展“林耕置换”，破解“耕地上山、林地下山”带来的农业功能错位、空间布局散乱等问题，即变“山上”为“山下”，让林地、耕地实现互换，目前全省已有15个县完成相关实施方案。
无论是“百千万”还是“林耕置换”，都是通过空间腾挪、实现“多田套合”的重要手段。在补充耕地来源上，浙江也结合相关工作明确了任务“优先级”，即优先恢复粮食生产功能区、永久基本农田整治区、高标准农田建设区、土地综合整治区内的集中连片地块。
记者从省自然资源厅了解到，全省今年新划定永久基本农田储备区42万亩，为下一步实施“优进劣出”、建设高标准农田留足空间。今年5月，浙江已正式下发开展“多田套合”农用地布局优化工作的相关通知。2024年到2026年，浙江将力争每年新增“多田套合”面积130万亩，逐步构建起农用地保护利用空间新格局。
“‘多田套合’其实有两重目标，一个是形成规模化种植效应，推动良田粮用，增加农民收入、提高粮食生产能力，把粮食安全落到实处，另一方面也是为了释放出更大的农业发展空间，让农业更有效益，也让农业产业项目落地更顺利。”省自然资源厅耕地保护监督处相关负责人说。
也因此，《实施意见》第十四条颇具浙江特色和前瞻性，提出综合运用城乡建设用地增减挂钩和耕地占补平衡等政策保障乡村产业发展用地，巧妙留空留白，科学适度保留点状用地，既满足当下农业特色产业项目布局建设的用地空间和生态空间，也为“诗画浙江”预留更多发展空间。
（本报记者 祝梅）
