全国首部关于经济功能区的地方立法为何大修？
2024-11-28 16:00:00 黄埔政务服务中心企业服务区内，工作人员正在为企业进行一对一的答疑。 （李剑锋/图） 60%的中国企业在出海过程中遇到知识产权方面的诉讼时，都选择不应诉。这是广州开发区知识产权局副局长陈光辉所掌握的数据。 原因很简单，海外高昂的诉讼成本使得企业望而却步。 广州开发区向来重视保护企业合法权益，2024年11月1日起，广州开发区的企业在出海过程中面临类似的知识产权困境时，寻求开发区的支持更将有法可依。 2024年11月1日起施行的修改后的《广州经济技术开发区条例》明确提出，“管委会应当加强知识产权协同保护，优化知识产权保险业务，建立健全知识产权维权服务体系和纠纷解决机制。” 成立于1984年的广州开发区是首批国家级经济技术开发区之一。1987年颁布实施的《广州经济技术开发区条例》（下称《条例》）是全国首部关于经济功能区的地方立法。 过去37年间，该《条例》起到了为开发区企业保驾护航的作用。但随着经济社会发展，《条例》当中部分内容在当下已有些“落后”，修订的契机随之而来。 从1998年到2002年，广州经济技术开发区分别与广州高新技术产业开发区、广州出口加工区、广州保税区施行“四区合署”型管理体制，全区规划面积由9.6平方公里扩大到78.92平方公里，统称“广州开发区”，现与黄埔区合署办公。 广州市黄埔区司法局党组书记、局长黄娇娥深度参与此次修订。在她看来，《条例》从1987年的立法到此次修订，目的就是进一步发挥广州开发区的改革开放前沿阵地作用，鼓励先行先试。 国家知识产权局专利局专利审查协作广东中心。 （受访者供图/图） “要给予投资者信心” 1984年，广州开发区成立之初，相关的法律条文几乎空白。管委会那时下设三个工作处，其中就包括条法处。 黄娇娥回忆，广州开发区从成立伊始就高度重视立法工作，专门成立条例法规处，聚焦广州开发区的各类法规和制度设计。因为招商谈判和对外宣传中，外商最重视白纸黑字的法律依据。 这与1987年《条例》出台的初衷相同——向外商表明广州开发区的立场，一旦引进他们，定会遵守规则。“这能给予投资者信心”。 《条例》的出台使得广州开发区拥有更高的管理权限。《条例》中写道，“开发区管委会代表广州市政府，对开发区实行统一领导和管理，协调广州市各部门和各单位有关开发区的工作。” 当时流传的说法是，为投资者提供在广州开发区一次性完成各项审批手续的条件。 1987年版本的《条例》侧重引进外资企业和提高税收优惠。比如，对开发区内企业进口自用的建筑材料、生产设备、原材料等免征关税和工商统一税；对开发区内企业生产的出口商品，除国家限制出口的商品外，免征工商统一税…… 四年之后，广州市政府下发一份名为《关于广州市经济技术开发区进一步扩大改革开放的决定》的文件，其中提到，广州开发区是广州市改革开放先行点，全市各部门继续解放思想，采取新方法新措施支持帮助广州开发区的工作。文件还强调，市各部门能下放给广州开发区的权力就尽量下放。 1994年，《条例》曾有大幅调整。主要聚焦于土地出让方面的规定，比如，经管委会征用的土地，其使用权一律实行有偿出让，出让的土地，受让人可以转让…… 税收和土地方面先行先试的政策成效也很明显。2000年，广州开发区GDP增速比全国增速高24%。与此同时，广州开发区GDP在广州市的比重也随之增加，从1991年的2.2%，上升到2001年的7.15%。 黄锐在2015年从广东省政府离职，到广州开发区工作，现任云舟生物科技有限公司执行总裁。在黄锐的印象中，广州开发区最初通过土地政策和税收优惠，吸引不少制造型的外资企业将生产总部设在这里，比如宝洁、达能等等，这使得广州开发区积累了强大的财税基础。 “各地比拼的是营商环境” 此次修订的显性原因，是随着国家法律法规的不断健全，《条例》中有些内容与当下的法律法规不一致。 比如，修订前的《条例》将外资企业分为中外合资经营企业、中外合作经营企业和外资企业，而2020年施行的外商投资法已不再对这三者进行区分。在具体的管理方式上，外商投资法采用的是负面清单制度，而先前的《条例》施行审批制。 另外，《条例》中许多表述与上位法也不一致。如今的土地管理法、民法典已经明确使用“土地征收”“不动产登记”等法律术语，但修订前的《条例》使用的却是“土地征用”“房地产登记”等表述。 广东省人大常委会立法咨询专家、华南理工大学广东省地方立法研究评估与咨询服务基地副主任李秋成参与了《条例》的修订工作。他解释，广州开发区成立时，国家改革开放不久，涉及土地等很多方面的法律基础都相对空白，比如土地使用权怎么转让、多长期限等等，这些问题都没有特别明确的规定。这些年来，随着国家的法律制度逐步健全，涉及市场主体或是土地的管理制度，都日趋完善，也就出现上述问题。 更重要的是，为构建全国统一大市场，《公平竞争审查条例》于2024年8月施行，“税收减免、扩大补贴”的招商政策都逐渐成为过去式。这意味着，开发区的土地资源和税收优惠等优势都将被渐渐抹平，今后的招商引资将更加依赖制度优势。 李秋成回忆，广州开发区从2013年开始承接国家有关先行先试的内容，比如行政审批制度、营商环境改革等，以提升自身的服务水平。与此同时，广州开发区还出台大量关于高新技术企业的扶持文件。 这些举措也都切实地促进了广州开发区的发展。2023年，广州开发区实现地区生产总值超4300亿元，规模以上工业总产值近9000亿元，约占广州市40%，综合实力连续四年位居全国经开区第二。 “通过制度设计，释放出广州开发区政策稳定、审批高效、鼓励产业发展的信号。”黄娇娥认为，全国统一大市场建立后，对区域发展而言，法治环境尤为重要。简言之，如果在税收和土地等方面没有额外的优惠，那各地所比拼的其实是营商环境，其中就包括完善的制度环境。 黄娇娥补充，如果场景应用、基础研究平台、供应链、知识产权保护等方面都有相对完善的制度保障，对企业就有更大的吸引力。 “市级权限，能放则放” 此次修订前，条例在2003年、2020年和2021年也曾有小幅调整，但核心内容均保持稳定。 “聚焦广州开发区在当下的新定位，继续扩大开放水平和经济合作，发展产业经济；如果要先行先试，就需要继续保有甚至争取更大的自主权。”黄娇娥如此解释此次修订的核心目标。 因此，此次修订思路很明确。一方面，保留优化原《条例》中行之有效的好制度、好做法；另一方面，及时清理滞后条款，同时将广州开发区积累的经验做法也固定到《条例》中，使得这些实践有法可依。 “广州开发区早期出让的很多土地即将到期，能否收回、收回后的用途如何调整，这些都需要规划。”李秋成解释，广州开发区当下的土地资源依然十分紧张，因此，需要探索土地管理方法，提高土地使用效率。 详细规划审批涉及项目地块规划条件的调整，是原《条例》中广州开发区一直享有的市级权限，对于提高审批效率加快项目建设具有重要意义，这次修订也得以保留。 李秋成进一步解释，在此次的《条例》修订中，广州开发区争取到“市级权限，能放则放”。这意味着，广州开发区的审批效率很高，在项目引进时，审批和土地开发都能先人一步。 黄娇娥解释，这也得益于广州市对广州开发区的支持，以及对于《条例》的重视。 由于《条例》的特殊地位和对于开发区发展的意义，此次修订也格外审慎。在修订过程中，广州开发区领导和起草团队多次与广州市的商务、国土规划等部门协调，历经数次专家论证、立法调研和好几轮答辩。 修订前后的变化非常明显。此次修订后的版本主要涉及广州开发区的管理体制、开发建设、产业发展、开放合作、服务保障等方面。此前对应的则是投资与经营、土地开发与管理、技术引进、优惠待遇等内容。 修订后的《条例》依然突出放权赋能。 例如，广州市人民政府及有关部门应当采取“能放则放”的原则，明确管委会行使市一级管理权限，除依法应当由市政府管理或全市统筹的重大事项外，市级经济建设管理权限交由管委会实施。在施行之日起一年内，市人民政府应当公布市级管理权限目录。 黄娇娥解释，这意味着广州开发区未来在项目引进、土地开发、行政审批等方面将享有更大的政策优势和自主权。 人才保障、企业服务等方面的新规也是此次修订的亮点。 比如，管委会应当深化相对集中行政许可改革，开展订制式审批、承诺制信任审批等服务，简化审批要件和程序，以及完善人才政策和服务保障体系，建立一站式人才服务平台，为人才提供户口迁移、住房、出入境、居留、医疗、子女教育、社会保险等服务和保障。 李秋成认为，修订后，《条例》对广州开发区今后发展的立法支持和保障更全面，从仅限于土地、产业和技术扩展到对外合作、公共服务和人才支持。 “保证企业打得起官司维得了权” “广州开发区有很多高科技企业，出海面临的最大问题就是知识产权。”张雯雯所在的金升阳科技有限公司主要从事开关电源、电源模块等集成电路制造。她发现，国外的竞争对手多半以知识产权为由拖慢中国企业出海的步伐，而市场中产品迭代速度很快，拖慢的时间对企业就意味着市场的流失。 张雯雯的经验是，在出海过程中，中国企业如果被国外的竞争对手起诉侵权，处境就变得艰难。“除了高昂的诉讼费和律师费，还有语言、法律法规方面的壁垒。” 广州开发区培育了4300多家科技型中小企业，2800多家高新技术企业。其中不少企业都有出海需求。 广州开发区在2020年为企业推出海外侵权责任险。购买该险种的企业在出海过程中一旦出现诉讼纠纷，由保险公司来承担诉讼支出，律师费和诉讼费以及赔偿的额度都在保险额的资金池中。黄娇娥说，“这保证企业打得起官司维得了权。” 此次修订后，《条例》中也有了更多知识产权方面的保障内容。比如，管委会应当优化国际专利申请服务，引导创新主体利用世界知识产权组织全球服务体系等渠道，提升知识产权管理与保护水平。 知识产权只是微小的切面。从根本上看，《条例》修订的内在原因是广州开发区发展的需要。 黄锐指出，开发区如今更需要具备潜力的科技企业快速成长。因此，他认为，在鼓励工业制造型企业做大做强的同时也要扶持成长迅速的科技企业。 “广州上市企业中40%都在广州开发区”，黄锐观察到，广州开发区管委会在过去这些年的扶持已经帮助一部分高科技企业成长，不过，如今仍缺乏像华为这种能影响整个产业链的龙头生产企业。因此，当下需要吸引更多优质企业，跟本地的这些企业共同成长。 同时，统一大市场建设背景下，国家级经济开发区政策优势已日渐式微。数据方面的反映更加直观，以广州开发区为例，1990年，其GDP占全市比重仅为2.2%。2010年代前后，这一比重达到高峰时期的15%，如今又回调至12%左右。从宏观上看，在这些年的发展过程中，广州开发区也面临着资源约束趋紧、功能区域分散、发展动能不足等方面的挑战。 “早期给予广州开发区的一些权限被收回，它与广州其他行政区逐渐同质化。”李秋成介绍，2013年前后，广州开发区的土地资源日益紧张，各类税收减免政策与全国其他开发区相比，也缺乏优势。 因此，广州开发区在当下也亟须找到自身的发展路径。而关于广州开发区未来的产业发展，《条例》也指明了方向。 比如，支持传统产业改造提升、促进先进制造业和战略性新兴产业发展。在重点发展产业上，还列举了生物制造、低空经济、人工智能、数字产业等20项内容，并规定动态调整。 当然，《条例》针对产业发展方面的内容相对宏观，在不久的将来，广州开发区也会出台相关配套措施。张雯雯所关注和期待的就是升级配套集成电路产业发展的相关制度。 李秋成认为，《条例》的修订只是为开发区进一步强化对外开放和发展相关产业提供重要的制度保障，未来还需要推动管理机制改革，理顺开发区与行政区之间的关系，让开发区能够更加聚焦产业、经济和技术的发展，加强对外招商引资，培育高新技术产业。 “招商引资的模式要如何改革创新？”黄娇娥说，这是广州开发区所要思考和探索的问题，同时，这也不仅仅是广州开发区一家独自面临的难题。 获取更多RSS：https://feedx.net https://feedx.site
黄埔政务服务中心企业服务区内，工作人员正在为企业进行一对一的答疑。 （李剑锋/图）
60%的中国企业在出海过程中遇到知识产权方面的诉讼时，都选择不应诉。这是广州开发区知识产权局副局长陈光辉所掌握的数据。
原因很简单，海外高昂的诉讼成本使得企业望而却步。
广州开发区向来重视保护企业合法权益，2024年11月1日起，广州开发区的企业在出海过程中面临类似的知识产权困境时，寻求开发区的支持更将有法可依。
2024年11月1日起施行的修改后的《广州经济技术开发区条例》明确提出，“管委会应当加强知识产权协同保护，优化知识产权保险业务，建立健全知识产权维权服务体系和纠纷解决机制。”
成立于1984年的广州开发区是首批国家级经济技术开发区之一。1987年颁布实施的《广州经济技术开发区条例》（下称《条例》）是全国首部关于经济功能区的地方立法。
过去37年间，该《条例》起到了为开发区企业保驾护航的作用。但随着经济社会发展，《条例》当中部分内容在当下已有些“落后”，修订的契机随之而来。
从1998年到2002年，广州经济技术开发区分别与广州高新技术产业开发区、广州出口加工区、广州保税区施行“四区合署”型管理体制，全区规划面积由9.6平方公里扩大到78.92平方公里，统称“广州开发区”，现与黄埔区合署办公。
广州市黄埔区司法局党组书记、局长黄娇娥深度参与此次修订。在她看来，《条例》从1987年的立法到此次修订，目的就是进一步发挥广州开发区的改革开放前沿阵地作用，鼓励先行先试。
国家知识产权局专利局专利审查协作广东中心。 （受访者供图/图）
“要给予投资者信心”
1984年，广州开发区成立之初，相关的法律条文几乎空白。管委会那时下设三个工作处，其中就包括条法处。
黄娇娥回忆，广州开发区从成立伊始就高度重视立法工作，专门成立条例法规处，聚焦广州开发区的各类法规和制度设计。因为招商谈判和对外宣传中，外商最重视白纸黑字的法律依据。
这与1987年《条例》出台的初衷相同——向外商表明广州开发区的立场，一旦引进他们，定会遵守规则。“这能给予投资者信心”。
《条例》的出台使得广州开发区拥有更高的管理权限。《条例》中写道，“开发区管委会代表广州市政府，对开发区实行统一领导和管理，协调广州市各部门和各单位有关开发区的工作。”
当时流传的说法是，为投资者提供在广州开发区一次性完成各项审批手续的条件。
1987年版本的《条例》侧重引进外资企业和提高税收优惠。比如，对开发区内企业进口自用的建筑材料、生产设备、原材料等免征关税和工商统一税；对开发区内企业生产的出口商品，除国家限制出口的商品外，免征工商统一税……
四年之后，广州市政府下发一份名为《关于广州市经济技术开发区进一步扩大改革开放的决定》的文件，其中提到，广州开发区是广州市改革开放先行点，全市各部门继续解放思想，采取新方法新措施支持帮助广州开发区的工作。文件还强调，市各部门能下放给广州开发区的权力就尽量下放。
1994年，《条例》曾有大幅调整。主要聚焦于土地出让方面的规定，比如，经管委会征用的土地，其使用权一律实行有偿出让，出让的土地，受让人可以转让……
税收和土地方面先行先试的政策成效也很明显。2000年，广州开发区GDP增速比全国增速高24%。与此同时，广州开发区GDP在广州市的比重也随之增加，从1991年的2.2%，上升到2001年的7.15%。
黄锐在2015年从广东省政府离职，到广州开发区工作，现任云舟生物科技有限公司执行总裁。在黄锐的印象中，广州开发区最初通过土地政策和税收优惠，吸引不少制造型的外资企业将生产总部设在这里，比如宝洁、达能等等，这使得广州开发区积累了强大的财税基础。
“各地比拼的是营商环境”
此次修订的显性原因，是随着国家法律法规的不断健全，《条例》中有些内容与当下的法律法规不一致。
比如，修订前的《条例》将外资企业分为中外合资经营企业、中外合作经营企业和外资企业，而2020年施行的外商投资法已不再对这三者进行区分。在具体的管理方式上，外商投资法采用的是负面清单制度，而先前的《条例》施行审批制。
另外，《条例》中许多表述与上位法也不一致。如今的土地管理法、民法典已经明确使用“土地征收”“不动产登记”等法律术语，但修订前的《条例》使用的却是“土地征用”“房地产登记”等表述。
广东省人大常委会立法咨询专家、华南理工大学广东省地方立法研究评估与咨询服务基地副主任李秋成参与了《条例》的修订工作。他解释，广州开发区成立时，国家改革开放不久，涉及土地等很多方面的法律基础都相对空白，比如土地使用权怎么转让、多长期限等等，这些问题都没有特别明确的规定。这些年来，随着国家的法律制度逐步健全，涉及市场主体或是土地的管理制度，都日趋完善，也就出现上述问题。
更重要的是，为构建全国统一大市场，《公平竞争审查条例》于2024年8月施行，“税收减免、扩大补贴”的招商政策都逐渐成为过去式。这意味着，开发区的土地资源和税收优惠等优势都将被渐渐抹平，今后的招商引资将更加依赖制度优势。
李秋成回忆，广州开发区从2013年开始承接国家有关先行先试的内容，比如行政审批制度、营商环境改革等，以提升自身的服务水平。与此同时，广州开发区还出台大量关于高新技术企业的扶持文件。
这些举措也都切实地促进了广州开发区的发展。2023年，广州开发区实现地区生产总值超4300亿元，规模以上工业总产值近9000亿元，约占广州市40%，综合实力连续四年位居全国经开区第二。
“通过制度设计，释放出广州开发区政策稳定、审批高效、鼓励产业发展的信号。”黄娇娥认为，全国统一大市场建立后，对区域发展而言，法治环境尤为重要。简言之，如果在税收和土地等方面没有额外的优惠，那各地所比拼的其实是营商环境，其中就包括完善的制度环境。
黄娇娥补充，如果场景应用、基础研究平台、供应链、知识产权保护等方面都有相对完善的制度保障，对企业就有更大的吸引力。
“市级权限，能放则放”
此次修订前，条例在2003年、2020年和2021年也曾有小幅调整，但核心内容均保持稳定。
“聚焦广州开发区在当下的新定位，继续扩大开放水平和经济合作，发展产业经济；如果要先行先试，就需要继续保有甚至争取更大的自主权。”黄娇娥如此解释此次修订的核心目标。
因此，此次修订思路很明确。一方面，保留优化原《条例》中行之有效的好制度、好做法；另一方面，及时清理滞后条款，同时将广州开发区积累的经验做法也固定到《条例》中，使得这些实践有法可依。
“广州开发区早期出让的很多土地即将到期，能否收回、收回后的用途如何调整，这些都需要规划。”李秋成解释，广州开发区当下的土地资源依然十分紧张，因此，需要探索土地管理方法，提高土地使用效率。
详细规划审批涉及项目地块规划条件的调整，是原《条例》中广州开发区一直享有的市级权限，对于提高审批效率加快项目建设具有重要意义，这次修订也得以保留。
李秋成进一步解释，在此次的《条例》修订中，广州开发区争取到“市级权限，能放则放”。这意味着，广州开发区的审批效率很高，在项目引进时，审批和土地开发都能先人一步。
黄娇娥解释，这也得益于广州市对广州开发区的支持，以及对于《条例》的重视。
由于《条例》的特殊地位和对于开发区发展的意义，此次修订也格外审慎。在修订过程中，广州开发区领导和起草团队多次与广州市的商务、国土规划等部门协调，历经数次专家论证、立法调研和好几轮答辩。
修订前后的变化非常明显。此次修订后的版本主要涉及广州开发区的管理体制、开发建设、产业发展、开放合作、服务保障等方面。此前对应的则是投资与经营、土地开发与管理、技术引进、优惠待遇等内容。
修订后的《条例》依然突出放权赋能。
例如，广州市人民政府及有关部门应当采取“能放则放”的原则，明确管委会行使市一级管理权限，除依法应当由市政府管理或全市统筹的重大事项外，市级经济建设管理权限交由管委会实施。在施行之日起一年内，市人民政府应当公布市级管理权限目录。
黄娇娥解释，这意味着广州开发区未来在项目引进、土地开发、行政审批等方面将享有更大的政策优势和自主权。
人才保障、企业服务等方面的新规也是此次修订的亮点。
比如，管委会应当深化相对集中行政许可改革，开展订制式审批、承诺制信任审批等服务，简化审批要件和程序，以及完善人才政策和服务保障体系，建立一站式人才服务平台，为人才提供户口迁移、住房、出入境、居留、医疗、子女教育、社会保险等服务和保障。
李秋成认为，修订后，《条例》对广州开发区今后发展的立法支持和保障更全面，从仅限于土地、产业和技术扩展到对外合作、公共服务和人才支持。
“保证企业打得起官司维得了权”
“广州开发区有很多高科技企业，出海面临的最大问题就是知识产权。”张雯雯所在的金升阳科技有限公司主要从事开关电源、电源模块等集成电路制造。她发现，国外的竞争对手多半以知识产权为由拖慢中国企业出海的步伐，而市场中产品迭代速度很快，拖慢的时间对企业就意味着市场的流失。
张雯雯的经验是，在出海过程中，中国企业如果被国外的竞争对手起诉侵权，处境就变得艰难。“除了高昂的诉讼费和律师费，还有语言、法律法规方面的壁垒。”
广州开发区培育了4300多家科技型中小企业，2800多家高新技术企业。其中不少企业都有出海需求。
广州开发区在2020年为企业推出海外侵权责任险。购买该险种的企业在出海过程中一旦出现诉讼纠纷，由保险公司来承担诉讼支出，律师费和诉讼费以及赔偿的额度都在保险额的资金池中。黄娇娥说，“这保证企业打得起官司维得了权。”
此次修订后，《条例》中也有了更多知识产权方面的保障内容。比如，管委会应当优化国际专利申请服务，引导创新主体利用世界知识产权组织全球服务体系等渠道，提升知识产权管理与保护水平。
知识产权只是微小的切面。从根本上看，《条例》修订的内在原因是广州开发区发展的需要。
黄锐指出，开发区如今更需要具备潜力的科技企业快速成长。因此，他认为，在鼓励工业制造型企业做大做强的同时也要扶持成长迅速的科技企业。
“广州上市企业中40%都在广州开发区”，黄锐观察到，广州开发区管委会在过去这些年的扶持已经帮助一部分高科技企业成长，不过，如今仍缺乏像华为这种能影响整个产业链的龙头生产企业。因此，当下需要吸引更多优质企业，跟本地的这些企业共同成长。
同时，统一大市场建设背景下，国家级经济开发区政策优势已日渐式微。数据方面的反映更加直观，以广州开发区为例，1990年，其GDP占全市比重仅为2.2%。2010年代前后，这一比重达到高峰时期的15%，如今又回调至12%左右。从宏观上看，在这些年的发展过程中，广州开发区也面临着资源约束趋紧、功能区域分散、发展动能不足等方面的挑战。
“早期给予广州开发区的一些权限被收回，它与广州其他行政区逐渐同质化。”李秋成介绍，2013年前后，广州开发区的土地资源日益紧张，各类税收减免政策与全国其他开发区相比，也缺乏优势。
因此，广州开发区在当下也亟须找到自身的发展路径。而关于广州开发区未来的产业发展，《条例》也指明了方向。
比如，支持传统产业改造提升、促进先进制造业和战略性新兴产业发展。在重点发展产业上，还列举了生物制造、低空经济、人工智能、数字产业等20项内容，并规定动态调整。
当然，《条例》针对产业发展方面的内容相对宏观，在不久的将来，广州开发区也会出台相关配套措施。张雯雯所关注和期待的就是升级配套集成电路产业发展的相关制度。
李秋成认为，《条例》的修订只是为开发区进一步强化对外开放和发展相关产业提供重要的制度保障，未来还需要推动管理机制改革，理顺开发区与行政区之间的关系，让开发区能够更加聚焦产业、经济和技术的发展，加强对外招商引资，培育高新技术产业。
“招商引资的模式要如何改革创新？”黄娇娥说，这是广州开发区所要思考和探索的问题，同时，这也不仅仅是广州开发区一家独自面临的难题。
