二十年不设常委会：罗田县委的改革试验

电视剧《县委大院》视频截图。（资料图）

2024年5月，崔伟的仕途进了一步，出任湖北罗田县委宣传部部长。但与大多县市党委宣传部长不同，他不是县委常委，而是以县委委员身份跻身“县领导”行列。

这并非对崔伟个人的特殊安排，而是因为罗田早已取消了县委常委会。

一切源于2003年的一场改革。那一年，根据上级党委部署，罗田启动了党代会常任制改革。这是指在党代会换届后，党代表和作为党代会组织载体的相应机构在其任期内行使职权的一整套制度规范的总称。

湖北省委选定了大别山南麓山区县罗田和当时发展较好的县级市宜都市作为党代会常任制试点。原罗田县委常任制办公室主任叶汉朝向南方周末记者简要概括了两个地方的特点：“一个穷，一个富”。

与罗田同时或较早于罗田试点党代会常任制的市、县不少，内容各有差异，除湖北罗田、宜都之外，较有代表性的还有四川雅安市、深圳市宝安区。值得一提的是，雅安市雨城区还一度不设区委候补委员。

二十年来，这些曾名噪一时的地方改革，如今命运各异。有的不知所终；有的仍在坚持，如深圳市宝安区；有的则成为后者试点的基础，如浙江桐乡已衍生出党代表提案制。

罗田则在试点框架内，推出了酝酿半年之久的县委委员制，取消了沿袭47 年的县委常委会设置，使县委全委会由“虚”变“实”。作为最早报道罗田改革的媒体，南方周末记者近期重访罗田，记录这场持续20年的变革。

“不要小看”

在就任县委宣传部部长之前，崔伟的职务是罗田县经济开发区管委会主任。2024 年，他正式进入“县委班子”后很快就感受到，相比其他县，罗田县的宣传部部长“分工事务少一些”。

个中缘由和罗田不设常委有很大的关系。一般县级党委常委是9到11名，但罗田的县委全委会成员有十多名，最初县委委员为15名，后调整为 16名。目前，全县县委委员共17名，均为副县级。这意味着每个人的分工相对减少。

目前的分工是县委书记主持全面工作，两名副书记分别担任县长和兼任政法委书记。

县人大常委会主任和县政协主席均为县委委员，兼任党组书记，确保“两个党组”对县委负责。重大问题以党组名义请示全委会，由全委会讨论决策，形成决议，从而在体制上保证了县委在同级各种组织和各项工作中发挥领导核心作用。

其余12名委员中，任副县长的有 6 人，任纪检、组织、宣传、统战等部门的领导有4 人，其它两人分别担任县委办公室主任和县人武部部长。

明显不同于其它地方的是，罗田各乡镇党委书记都不是县委委员。县直部门中，只有公安局长因由副县长兼任，进入县委委员序列。检察院和法院的“一把手”尽管是副县级干部，但也不是县委委员。

17名委员中，书记统领全局，余下委员实行“一人管一事，一人管一线”。全县的组织建设、政法群团、意识形态、招商引资、乡村建设、武装等重点工作，全部由县委统一分工。

这种被称为“互相信任，互相支持，互相监督”的集体领导模式，使得班子成员间的关系有了一些微妙的变化。

县委书记的权力受到了限制。叶汉朝解释：“每个委员都拥有同等效力的投票权，‘一把手’必须要考虑其他委员的意见。”

在叶汉朝的记忆中，实行县委委员制的最初几年，县委会上曾出现两三次讨论议题时，各位委员意见不统一的情况，最终县委书记拍桌子才定了调，“这在传统的权力运行模式中几乎不可想象。”

全委会的召开程序和频次也在那时确定：全委会每月至少召开一至两次，必须有三分之二以上委员到会才能举行。此外，县长办公会研究专项工作时，分管相应工作的县委委员也必须列席会议。

“我们一直按照当时确立的路线在运行。”一位罗田县委委员告诉南方周末记者，“至今没什么大的变化。”

该县委委员介绍，尽管县委委员人数多，但决策效率并未降低。这是因为县里将很多工作前置了，涉及重大议题，负责的县委委员需广泛调研、反复磋商，征集意见，再开专项会研究，“到上全委会那一步，方案都比较成熟了。在这点上，有无常委并没有区别。”

但罗田县委一中层干部的感受略有不同：“我们的会前工作做得更扎实。因为上会后，委员数量更多，每位委员都可能发表意见。如果被挑战了，还是会让分管自己工作的县委委员难堪。”在他看来，书记也会更加重视事前沟通，如果一个议题在全委会上两三次通不过，其他委员就要怀疑“一把手”的驾驭能力了。

人事调整同样如此。罗田县委原书记蔡德坤曾公开提到干部调整程序异常“复杂”：“研究3次干部，前前后后调整了两百多名，提拔六十余名，没出一个问题。”    

“不要小看这种程序变动。”黑龙江省委巡视组原副厅级巡视专员李克军有过八年多的县委书记经历，也曾担任哈尔滨市委委员。他记得，有一段时期，上级要求市委提拔干部必须要征求市委委员同意。但由于委员人数多，往往无法召集会议，组织部门只能打电话征询委员意见。

像“罗田不设常委会，全委会人数又比其他县少，至少委员可以全部到场参与投票。”李克军对南方周末记者说，“有这个会议程序总比没有好。”

2021年9月21日，罗田县召开第十六次党代会代表选举工作会。（图片来源：罗田县政府官网）

“下一棒”

事实上，县委委员制只是罗田县党代会常任制改革中的其中一项。

长期以来，县以上各级党代会每5年举行一次，导致两次党代会之间代表大会履职不到位，常任制试图填补这一空缺。

南方周末记者了解到，罗田在成为党代会常任制试点县后，便设立了县委党代会常任制办公室。在所有常任制改革的机构中，该办公室具有重要地位，属于具体的办事和执行机构。

根据《罗田县党的代表大会常任制实施细则》，常任制办公室为正科级常设 机构，定编为３人，办公室主任由县委组织部副部长兼任。

2005年，办公室主任不再由组织部副部长兼任，时任县委党校副校长叶汉朝调任常任制办公室主任，办公室与组织部合署办公。在他看来，这一职位改为专任，体现了从上到下对常任制改革的重视。

改革启动之前，中组部将湖北作为试点地，湖北省委组织部随后将试点任务分配给了宜都和罗田。

宜都实行“县委委员推选制”，这一制度改变了以往由组织直接提名委员候选人的做法。新制度下，党代表首先推荐提名候选人，组织部门随后进行审查并确定正式候选人，最后由党代会通过差额选举产生最终人选。

然而，党代表发现，经过激烈的委员推选，产生县委全委会后，真正握有权力的市委常委仍按老办法产生。

于是，罗田县接过下一棒，不试行委员推选，直接不设常委会，实行县委委员制。

短短一两年间，在县委领导下，常任制办公室拟出《县委全委会议事决策规则》《书记办公会议事规则》和《县委全会讨论决定干部任免事项暂行办法》等文件。

叶汉朝回忆，那时大家对此寄予厚望，县委组织部每年年中、年底都要向上级组织部门汇报。“省委组织部抓得很紧，我们有时也会直接向中组部组织局书面汇报试点情况。”

2019年，常任制办公室主任职位被撤销。按前述县委委员的说法，由于机构改革，重新确立了职数。“县里取消了常任制办公室主任正科级职数。”他告诉南方周末记者，“牌子还在，相关工作由县委组织部组织一股在承担。”

当年，就是在这个常设机构的推动下，罗田在县委委员制之外，还推出了另外5项改革，分别为党代表直选制、党代表常任制、党代会年会制、重大事项表决制和评议制，有媒体称之为“六制”。

其中，党代表常任制也是党代会常任制改革下的产物，它是指党代会换届后，在党的委员会任期内，党代表的资格持续有效，无需重新选举。  

“鬼点子”

叶汉朝的印象中，当年不少人对常任制办公室有非议，“主要是过去的一些常委，思想上还是有些抵触，总说是我们这个办公室尽出些鬼点子。”

“鬼点子”中就包括评议制。这是罗田县党代会常任制改革试点中，与“委员制”齐名的一项机制，因其颇具杀伤力的“信任投票”和罢免程序而闻名。

在罗田，每年开一次党代会，赋予党代表常任资格，这就是“六制”中的党代会年会制和党代表常任制。

每年县“两会”召开之前，罗田县率先召开党代会。大会期间，党代表可向“两委”（县委委员会和县纪律监察委员会）和“三个党组”（县人大、县政府、县政协党组）及其成员提出询问、质询或罢免、撤换要求。

党代表们作出的评议结果是量化考核委员政绩的重要依据：“不称职”票达到30%须引咎辞职，达到50%立即提交罢免表决；届中信任投票中，“不满意”票达30%的领导班子须写整改报告，个人有1/3“不信任”票须辞职。

叶汉朝回忆，有一年，一名县委副书记在党代会评议上丢掉了三四十张票，而党代表总数仅两百出头，这个数字已相当危险了。评议结果公布后，那名副书记相当紧张，对投票结果颇有意见，认为书记没有向党代表做好解释工作。次年，时任书记还特意在党代会上强调，大家投票要实事求是，不要带个人情绪。

2006年换届以后，新任县委书记觉得评议制搞得太过火，会影响班子团结，步子往后“退”了一点。于是，党代会之前先和代表团开个碰头会，做好沟通。

“这不难理解，因为评议是自下而上，相关人事安排又是上级决定的，这两者存在冲突。”一位不愿具名的湖北高校党建学者告诉南方周末记者。

据前述县委委员介绍，如今，评议制相关制度并未发生实质变化。每年党代会召开前半个月，委员需提前将述职报告提交给党代表，班子成员仍需述职。

不过，“客观来说，评议制刚性有所减弱，但评议的形式更加多元化。”有党代表向南方周末记者评价说，和之前相比，后续领导班子更加注重党代表作用的发挥，希望党代表们多把精力放在提议案上，比如每年党代会确定3-5件影响大、可操作性强的提案作为重点提案，由县委委员领衔督办。

有老党代表的说法更为委婉：“书记委员们的办公地，还是二十年前刚实行委员制时的办公楼，看起来什么都没变，但实际上新了不少。”他暗示形势发生了变化。

与评议制相对应的还有党代表直选制。在罗田，党代表来自方方面面，工、农、企业、知识分子、干部。上述党代表说，全县根据居住区域，党员、党组织分布等要素，建立了选举单位，由选举单位提名候选人，经党员投票选出党代表，履行职责。

罗田县不少党员提供给南方周末记者的说法是，这种机制提高了选区内党员选举党代表的积极性，党代表履责也更为活跃。罗田县一度想把“六制”的一些做法推广到乡镇。

2013年，罗田县按照省、市委组织部要求，曾在全县12个乡镇全面铺开乡镇党代会年会制工作。后来，乡镇的党代会年会制在公开报道中逐渐消失。“如今乡镇党代会在换届时才召开。”罗田县委候补委员、凤山镇党委书记徐生强对南方周末记者说。

当然，在“六制”中，最引人关注的还是委员制。只是在徐生强的描述中，无论是常委制还是委员制，对他的工作开展都没有明显影响。

罗田县城。（图片来源：罗田县政府官网）

“尴尬”

徐生强的观点代表了不少当地干部的看法。他们对委员制运行已习以为常，但“尴尬”也是他们形容这项制度时常挂在嘴边的词语。

罗田县委一退休干部介绍，在实际政务工作中，有些地方对拥有常委职务的官员接待标准不同。

有次，某县委委员去其他县里调研，接待人员看他的头衔虽是部长，但不是常委，便在接待方案里定了一位常务副部长陪同，后面了解到罗田实行委员制后，才把方案改了过来，“部长跑来连声道歉”。

到外面学习也遇到类似情况。2023年，一县委委员到北京参加培训，册子上印的是县委委员，人家看了非常惊讶，特意跑来询问“你没进常委啊？”

实际上，罗田并非第一个取消常委会而让委员们“尴尬”的县市。1988年12月，浙江台州椒江市（现已改为椒江区）开始党代会常任制试点，并取消了常委会。

一个重要的背景是，“早在上世纪 80 年代末期，中组部便曾选了5省的12个市区县进行党代会常任制试点。”前述党建学者介绍，那时主要想摸索出一条发展党内民主的路径。

南方周末记者了解到，椒江改革的直接动因是为了理顺“三会”（党代会、全委会和常委会）的关系，以确立党代会的地位。起先，椒江考虑保留原有的市委领导层次结构，并在此基础上实行党代表常任制和党代会年会制。

但是，要使党代会、全委会、常委会这3个层次都完善起来，操作上难度较大。而在这3个层次中，当时的改革者觉得唯一可以减少的是常委会。

据《人民日报》 2008 年的一项统计，截至2006年1月，全国共有21个省(区、市)的10个市(区)、99个县(市、区)进行党代会常任制试点。

但就在2006年，取消常委制19年后，椒江区委提出建议，经上级批准，恢复了常委会制度。

椒江的改革终止了。与罗田同期试点的宜都市“县委委员推选制”，在公开报道中也已难觅踪迹。

慢慢地，“在罗田县里的干部群体中，也有了不同的声音。”湖北省人大代表徐志新对南方周末记者说。他原是罗田县司法局副局长，后辞职下海，2011 年他回到罗田，成为某村第一书记，因工作关系经常与当地干部打交道，时常能听到他们的说法。

有人觉得党内民主氛围变浓了，决策也更为科学民主；也有人觉得全委会只是扩大了的常委会，会上发言的始终是少数那几位。

当地干部“引以为豪”的一个事实是，2003年改革以来，罗田连续5任党、政一把手都没出现贪腐等严重问题。

南方周末记者询问罗田的党代会常任制改革有何创新时，前述县委委员摆摆手说，当时定的方案已经很具体，后没什么大的创新空间。如今已在过着退休生活的叶汉朝认为，“无论如何，罗田都是党内改革历史上一个重要的试验样本。”