检察系统反“内卷”：砍掉“不科学”考核

2021年6月18日，江苏省灌云县燕尾港渔港码头庭审现场，公诉人宣读起诉书。(视觉中国|供图)

作为一种管理手段，考核无处不在。

每个被考核的人客观上都会受这根“指挥棒”影响。司法过程中，检察官背后的绩效考核可能在悄然影响案件的走向。

一个可押可不押的人，要不要羁押？面对坚称无罪的被告，是否要劝其认罪认罚？哪一个量刑建议更容易被法院采纳？

每一个疑问的背后，对应着一套标准化、精细化的考核指标。在追求效率与公正的天平上，这套考核制度潜移默化地作用于法庭上的每一个人。

检察系统设立考核指标的初衷是促进检察业务的规范发展，但当指标设计未尽科学时，检察官常常举棋不定，甚至导致某些检察行为出现异化，背离法律精神。

2024年10月，最高人民检察院决定改变此前的做法，取消一切对各级检察机关特别是基层检察机关的“不必要、不恰当、不合理考核”，也不再执行检察业务评价指标体系，不再设置各类通报值等评价指标，不再对各地业务数据进行排名通报（简称“一取消三不再”）。

这距最高检最近一次修订《检察机关案件质量主要评价指标》刚过去9个月。 尽管新的考核方向尚未最终确定，但四川一位基层检察官已明显感受到近期工作中，“不再像以前那样被催促绩效考核了”。

新的考核体系出现前，这可能只是短暂的过渡。什么才是合理、科学的考核标准？检察官办案，究竟寻求谁的认可和赞扬？ 

被异化的“案-件比”

律师们近几年发现，一些检察官在案件办理过程中有些“用力过猛”。

2021年初，从检察官转型为律师的李萍在内蒙古办理一起职务侵占案时发现，案件涉及股东间的民事纠纷，她向检察官提议，将案件退回公安机关补充侦查此案（下称“退补”）。

“我们在考评案-件比，这案子不能退。”检察官说了句让她至今难忘的话。

“案-件比”是检察系统考核的一个核心指标，被比喻为司法办案质效的GDP，指一个具体案件与经历的诉讼环节之间的比值关系。“案”指发生的具体案子，“件”是指这些具体的案进入司法程序后所经历的有关诉讼环节统计出来的件。

简单说，诉讼环节越多、案件的办理周期越长，案-件比就越高，说明案件办理效率下降，案件质效越差。

这一指标刚提出时，最高检表示当案-件比达到1：1，意味着司法资源投入最少，当事人感受最好。

李萍有逾十年的检察院工作经历，她告诉南方周末记者，案-件比设立初衷是希望提高检察官的办案效率、节省司法资源。

但有些案件确实需要延期和退补。例如被控组织、领导黑社会性质组织罪、寻衅滋事罪、诈骗罪等罪名的案件往往涉案人数较多，案件复杂，取证难度偏大。但如果退了，退补会显著拉高，案-件比也被拉高。“结果反而因案-件比而不敢退、不敢延期。”李萍说。

中国政法大学教授印波曾在7个省份的检察院调研，让他惊讶的是，因为有些地方是按人头计算案-件比，退补一起涉及多人犯罪的案件就会显著拉高案-件比，很多检察官都不敢退补。

张亮是北京市中闻律师事务所律师，他代理过多起涉黑、涉恶刑事案件，不止一次遇见办案检察官说：“案-件比的考核给我们很大压力，一般是能不退补就不退补，但这个案子退补了，说明我们很重视律师的意见、对待案情非常慎重。”

最终，李萍代理的那起内蒙古职务侵占案中的检察官没有在审查起诉阶段退补。当案件起诉到法院后，庭前会议上暴露案件实体和程序问题，法院建议补充侦查，案件不得不延期处理。

“这些该在审查起诉期间解决的问题，就因考评案-件比，你不退不延，然后在法院审理期间去补充侦查、查明事实，最后把所有人的时间都浪费了，让控辩冲突更激烈。”李萍说。

为满足指标而异化的司法行为，更容易背离公正的初衷。

例如，一些指标是以法院裁判为标准进行评价的，如定性量刑建议采纳率、捕后轻刑率、判处免于刑事处罚率等。

曾任长春经开区人民检察院常务副检察长的王天保2023年在《法学论坛》撰文指出，这类“后一司法环节对前一环节”的评价指标并不科学。他以性量刑建议采纳率举例：为了提高采纳率，检察官就要加强与法院工作人员沟通，这种为了数据而“加强”的沟通，有损检察机关监督权的威严。

认罪认罚同样因考核饱受争议。

这是刑事诉讼程序中的从宽规定，只要犯罪嫌疑人、被告人自愿如实供述自己的犯罪，对于犯罪事实没有异议，同意检察机关的量刑意见并签署具结书，可以依法从宽处理。

据正义网2023年报道，自2018年认罪认罚制度确立，其适用率稳定保持在85%以上。

“一个案件的正常提讯可能一到两次就足够了”，李萍了解的一些案件中，为了做认罪认罚，有检察官会一遍又一遍地去看守所提审。

中国政法大学公共决策研究中心于2024年10月30日举办的蓟门论坛上，曾在最高检挂职的清华大学法学院教授劳东燕表示，就她所知，之前检察系统推行认罪认罚制度，在相当程度上是通过排名来提升各地认罪认罚的比例。

劳东燕去调研时，发现有的省在认罪认罚的排名位居全国倒数，换新领导后，经过一两年，排名一下跃升到全国前列，有超过95%的案件都是按认罪认罚来处理的，“考核数据上的这种急剧变化，究竟是通过什么办法达成的？”

悖论

 实际上，检察系统的考核指标长期处于动态调整中，且总的趋势是精简。

整体而言，检察系统的考核可以大致分为三类：一是上级检察院对下级检察院考核；二是上级检察院工作部门对下级院对口部门考核，也称为条线考核；三是检察院内部对检察人员的考核。

早在1980年代，上海市人民检察院一些业务部门开始探索按照条线考评基层院工作，办案数量是最主要的考核项目。

2002年，最高检制定出台了《基层检察院建设考核暂行办法》，各主要业务厅、局开始对业务工作进行考评。2005年最高检公诉厅出台了《检察机关办理公诉案件考评办法（试行）》，开始将起诉率作为常态考评指标。随后，检察业务的考核项目与计分细则等文件纷纷出台。

2011年，最高检案件管理办公室成立。同年，最高检下发《关于进一步建立健全检察机关执法办案考评机制的指导意见》。至此，不再由最高检负责制定考评制度，而是在其指引下各地检察机关自行制定考评方案。

随着监察体制改革，检查系统反贪污贿赂部门转隶。2019年初，最高检内设机构重塑完成，重组十大业务机构。

一年后，检察系统的考核制度因时而变。2020年1月，最高检首次印发《检察机关案件质量主要评价指标》，建立了以案-件比为核心的案件质量评价指标体系。同年5月，最高检颁布的《关于开展检察官业绩考评工作的若干规定》设立了分层分类的检察官业绩考评指标，确定了79类业务、160项质量指标、106项效率指标、46项效果指标，明确3类指标的计分规则和方式。

考核指标此后不断精简。

这与一线人员的意见不无关系。据《检察日报》报道，早在2022年，最高检便在检察内网开通了意见箱，多轮征求各级检察机关对评价指标的意见建议。2023年3月，修改后的《检察机关案件质量主要评价指标》出炉，指标精简至46项。

2024年1月，最高检再次将指标精简至38项。

另一个明显的趋势是，检查考评系统的考核指标逐渐从“数”向“率”转变：“数”指的是工作量，例如起诉案件数、大案要案处理数等，旨在鼓励多办案、多打击犯罪；“率”则指精准度，如案件办理成功率，更强调案件质量，避免草率决策。

虽然考核指标减少，但基层检察人员并未明显感受到工作压力的减轻，检察系统仍出现因考核指标引起的种种乱象，形成了悖论。

2021年3月25日，山东省东营市检察院举行开放日活动，市民参观检察机关办公场所。（视觉中国|供图）

“打架”

 减指标不减压力的原因之一在于，一些最高检只做通报的指标，到了地方成了硬性要求。

“省检察院要求通报的指标不低于全国平均水平，而市院在省院的基础上又提高要求。到我们基层时，这个数字就一点一点就被加上去了。”浙江一基层人民检察院检察官对南方周末记者说。

西南地区一基层院常务副检察长进一步对南方周末记者补充道，“通报值有时还只是办案中的最低要求，打个比方，认罪认罚适用率达到80%，能拿到2分的基础分，每高一个百分点，基础分又加0.1，有的院会把拿到满分作为目标。”

即使基层院的办案量很大，也会被上级院认为平平无奇，缺乏竞争力。西南地区一基层院那位常务副检察长表示，其所在地区，基层院在基础得分上的差距并不大，真正拉开差距的往往是试点、创新和表彰奖励等加分项，“有一段时间领导都说，办案对你们检察官是最基本的要求，也是最不值得一提的能力”。

不同条线的考核指标还会“互相打架”。

例如，浙江某检察官所在部门需要考核综合履职适用率，所谓综合履职，是指从刑事案件中挖掘线索，延伸至公益诉讼或其他领域。综合履职适用率的分母是审结的刑事案件数，分子是办理综合履职的案件数。若要比例高，就要审结的刑事案件少、综合履职的案件数多。

“到了年末，为满足指标，有的案子能不结的先不结，但我们办的刑事案件也计入刑检的指标，刑检条线又有结案率的要求，”该检察官说，“所以我们结一个案子先要算一串数字。”

冲突之下，一个可行的路径是：协商。

李萍表示，在2011到2013年左右，检察系统的业务数据还没有实现统一统计，各部门的数据都是通过手工汇总的报表完成的。不同部门之间就需要协调，甚至帮忙调整数据。

当时，为了应对捕后轻刑率的问题，她就和公诉部门协商过：在某些案件中，能不能不在报表上勾选“是否逮捕”那一项？这是因为捕后轻刑率的考核数据是通过不同端口统计的，而公诉部门若不勾选“逮捕”，“这个数据就不会计入捕后轻刑率的统计范围”。

印波注意到，有些地区检察人员的个人绩效与指标考评紧密捆绑。

有地方检察院直接将案-件比作为检察官的绩效考评指标之一，甚至直接将案-件比作为检察官业绩考评的标准，与晋升、奖金挂钩；而案管部门动态关注办案人员案-件比情况，及时提醒预警。

即便考核指标未直接与收入挂钩，竞争性的排名仍会让位列末位者感到难堪。

张宁告诉南方周末记者，以前考核竞争激烈时，市检察院每季度都会开一次考评数据通报会并排名，而排名垫底的基层院检察长就得上台做汇报，“说是汇报，其实就是上台检讨。”

即便个人收入与考核指标不挂钩，检察人员亦有动力追求满足数据指标。

印波向南方周末记者解释，因为检察人员的核心职责是办案，收入相对固定，不像企业人员需要追求盈利，“他们真正关心的主要有两点：职级和荣誉”。虽然晋升未必直接挂钩数据，但长期数据不佳肯定会影响职级发展。

出路

检察系统并非没有反思。

最高检案管办主任申国军在《人民检察》上撰文解读时表示，有的地方把通报值等同于达标值，一方面会导致在未达到通报值时容易造成“数据冲动”，另一方面导致达到通报值后又开始“躺平”。他还提到，将刑事检察的案-件比调整为中性指标，司法办案应该当延则延、当退则退，不宜再过度强调该指标而无限追求低指标数据。

在2014年1月已减少8项考核指标的基础上。2024年10月15日、16日，最高检先后召开检委会(扩大)会议和党组会议，决定作出调整，最高检领导认为，这也是贯彻落实党中央关于整治形式主义为基层减负的部署要求。

各地检察院纷纷响应。2024年 10月31日下午，北京市检察院召开会议。会上，北京市人民检察院检察长朱雅频明确表态，从即日起全市检察机关全面执行 “一取消三不再” 决定。11月2日，河北香河县人民检察院在党组会议上表示，“一取消三不再”不意味管理责任轻了，反而任务更重了，要求更高了。将加强检察人才培养，常态化组织业务竞赛，培养全科检察官。

考核机制让人身陷压力，却又不可或缺。下一步怎么考核、怎么调动检察官的积极性，仍待方案出炉。

西南地区那位检察官对南方周末记者表示，他们的考核标准上级院还在修订，尚未看到最终版本，“不知道今年年底还会不会排名”。浙江一位基层院检察官告诉南方周末记者，她们目前保留了条线考核的两个指标，未来不再排名。

印波建议，应保留一些切合刑事诉讼法的指标。因为刑诉法与刑法不同，刑法的每一条规定都带有明确的法律后果，违反刑法就会直接触发惩罚机制；但刑诉法更多的是一种程序性、流程性的法律，带有较强的政策性和弹性。“如果刑诉法的实施缺乏一个启动和引擎机制来确保其执行，很多规定可能就会停留在纸面上，徒法不能以自行。”

而劳东燕认为，想要从根本上解决考核机制所带来的问题是非常困难的，但不进行竞争性排名可能有助于减少或消解竞争性机制本身的缺陷。

2024年11月13日，申国军在接受《法治日报》采访时提及，对业务的考评，在一定历史阶段确实是推动检察工作的一项重要抓手，但考核只是管理的一种机制、一种手段，要不要采用这种机制、手段，其实是一个利弊权衡、时代选择的结果。

申国军表示：“‘一取消三不再’后面还有半句，那就是一体抓好‘三个管理’：切实、真正把检察管理从简单的数据管理转向更加注重业务管理、案件管理、质量管理上。”

李萍曾经的检察院同事们对考核未来何去何从，“持观望态度”。在印波所看来，“考核永远是在一段时间松，一段时间紧，在松紧之间来回盘旋。”

（ 李萍为化名。）