专项债新规：11地审批权下放，设立偿债“蓄水池”
2024-12-26 21:00:002024年12月25日，国务院办公厅印发《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（下称“意见”），涵盖七个领域，共17条优化措施。 意见涉及专项债“借用管还”整个流程，包括扩大投向领域和用作项目资本金范围、完善项目预算平衡、优化项目审核和管理机制、加快发行使用、加强监督问责、强化保障措施。 其中亮点是设立专项债投向“负面清单”，试点专项债项目“自审自发”，建立偿债备付金制度。 地方政府债券分为一般债和专项债，通常由省级政府部门代为发行。 一般债投向没有收益的公益性项目，主要以一般公共预算收入还本付息。专项债则投向具备收益的公益性项目，以项目对应的政府性基金收入或专项收入还本付息。 目前，专项债已成为主要的政府债券。根据财政部数据，截至2024年10月末，全国地方政府债务余额45.3万亿元，专项债占比63.3%。 意见写道，将扩大专项债券用作项目资本金范围，并实行“正面清单”管理，将低空经济、新材料、生物制造等22个领域纳入专项债用作项目资本金范围。此前，专项债用作项目资本金范围的领域共13个。 提高专项债用作项目资本金的比例，以省份为单位，可用作项目资本金的专项债规模上限，由该省份用于项目建设专项债规模的25%提高至30%。 粤开证券研究院院长罗志恒告诉南方周末记者，提高专项债用作项目资本金的比例，有利于更好发挥财政资金的杠杆作用，撬动更大的投资规模。 雄安新区。视觉中国/图 五类“负面清单” 根据意见，专项债投向领域将实行“负面清单”管理，公布了禁止投向的五大领域。 财政部和国家发展改革委曾在2021年印发《地方政府专项债券资金投向领域禁止类项目清单》，明确专项债资金不得支持楼堂馆所、形象工程和政绩工程、非公益性资本等项目支出。 对比此前的“负面清单”，此次增加了禁止投向完全无收益的项目、一般竞争性产业项目领域。一般竞争性产业是指市场能够有效配置资源、供需平衡、竞争充分，且不存在足以影响价格的企业或消费者的产业领域。 在房地产项目上，此前明确专项债不得用于一般房地产开发、企业生产线或生产设备、租赁住房建设以外的土地储备、主题公园等商业设施。 意见规定，专项债不得投向除保障性住房、土地储备以外的房地产开发项目，主题公园、仿古城（镇、村、街）等商业设施。也就是说，放宽了专项债在房地产领域的应用，可以用于保障房建设、土储。 意见写道，允许专项债券用于土地储备，支持城市政府回收符合条件的闲置存量土地，有需求的地区也可用于新增土地储备；允许专项债券支持城市政府收购存量商品房用作保障性住房。具体操作按照相关部门规定执行。 多位城投从业者向南方周末记者介绍，城投公司正在期待专项债收储等政策落地，因为可以直接增加城投平台的流动性，目前具体操作细则还未出台。 根据意见，未纳入“负面清单”的项目均可申请专项债券资金。专项债券依法不得用于经常性支出，严禁用于发放工资、养老金及支付单位运行经费、债务利息等。此前根据各地的审计报告，挪用专项债是常见问题。 同济大学经济与管理学院副院长钟宁桦告诉南方周末记者，未纳入负面清单的项目均可申请专项债资金，拓宽了专项债项目可投向的领域，有利于地方政府找到更多符合收益条件的项目。 意见还透露，将适时动态调整专项债投向领域的“负面清单”。 地方政府专项债券禁止类项目清单。图片来源：国务院办公厅文件 11地试点“自审自发” 长期以来，专项债发行需经层层审核，并最终由财政部和国家发展改革委批准。 此次意见中明确，将下放专项债券项目审核权限，选择部分管理基础好的省份以及承担国家重大战略的地区开展专项债券项目“自审自发”试点，支持经济大省发挥挑大梁作用。 试点地区滚动组织筛选形成本地区项目清单，报经省级政府审核批准后不再报国家发展改革委、财政部审核，可立即组织发行专项债券，项目清单同步报国家发展改革委、财政部备案。 也就是说，专项债的审批权限，将被下放至省级政府。 试点包括10省市1地区：北京市、上海市、江苏省、浙江省、安徽省、福建省、山东省、湖南省、广东省、四川省，以及河北雄安新区。 罗志恒介绍，这些区域，产业基础较好、管理相对完善，下放审核权限能提高资金和项目的使用效率，减少在途时间。 其中,有7个省市2023年专项债余额位列全国前十位。2023年GDP前十的省（自治区、直辖市）里，仅有河南与湖北未入围试点名单。 上海对外经贸大学金融管理学院讲师钱一蕾向南方周末记者解释，把审核权下放给部分经济大省，能提高专项债项目审批效率，推动尽快形成实物工作量。也将进一步压实省级政府在专项债中的主体责任，进行“自审、自发、自还”。 对“自审自发”试点地区以外的省份，将完善项目审核“绿色通道”机制，并建立“常态化申报、按季度审核”机制。 对于已通过国家发展改革委、财政部审核且需要续发专项债的在建项目，无需重新申报，经省级政府审核批准后可直接安排发行，同步报国家发展改革委、财政部备案。 各地专项债项目经省级政府审核批准后，依托国家发展改革委、财政部两部门信息系统常态化报送。其中，应在每年10月底前完成下一年度项目的集中报送，并在次年2月底、5月底、8月底前分别完成该年度第二季度、第三季度、全年项目的补充报送。 国家发展改革委、财政部全年向各地开放信息系统，每年3月、6月、9月、11月上旬定时采集地方报送数据，并于当月内下发审核结果。 罗志恒解释，“常态化申报、按季度审核”能让地方储备更多符合要求的项目。此外，项目与财政资金的匹配度会更高，包括收益成本匹配度、项目储备与落地的匹配度，也能在扩大投资的同时，降低偿债风险。 “自审自发”试点地区名单。图片来源：国务院办公厅文件 设立偿债备付金 在专项债的额度分配上，意见延续了此前的正向激励原则，即向项目准备充分、投资效率较高、资金使用效益好的地区倾斜，并提高专项债规模与地方财力、项目收益平衡能力的匹配度。 此外，强调做好专项债项目融资收益平衡。 专项债对应的政府性基金收入和项目专项收入难以偿还本息的，允许地方依法分年安排专项债项目财政补助资金，以及调度其他项目专项收入、项目单位资金和政府性基金预算收入等偿还，确保专项债实现省内各市、县区域平衡，省级政府承担兜底责任，确保法定债务按时足额还本付息，严防专项债券偿还风险。 也就是说，每个地区的专项债项目将形成一个整体，由省级政府统一调配，并最终承担兜底责任。一旦某个专项债项目出现偿债困难，可以调用其他专项债项目收入进行支付。 财政有“四本账”：一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。一般债纳入一般公共预算管理，专项债纳入政府性基金预算。值得注意的是，财政补助资金是否从政府性基金预算收入中安排，意见中并未明确。 意见中还写道，鼓励建立专项债券偿债备付金制度。 接下来，将完善专项债券偿还机制，鼓励有条件的地方建立专项债券偿债备付金制度，“自审自发”试点地区要加快建立偿债备付金制度。严格落实专项债券项目主管部门和项目单位责任，抓好专项债券项目收入征缴工作，保障专项债券偿债资金来源。 对收入较好的项目，允许动态调整全生命周期和分年融资收益平衡方案，支持提前偿还债券本金。 中央财经大学教授温来成告诉南方周末记者，设立备付金后，相当于有了一个“蓄水池”，先把水“蓄”上，保证专项债能够还本付息，还能在不同年度进行调剂，备付金的资金来源是专项债项目收益。从管理角度来说，备付金对应的是政府性基金预算。 意见也强调将继续强化对专项债的监管。 对日常监管中发现的专项债券资金闲置和违规使用等问题，督促各地逐笔逐条建立问题台账，严格落实整改要求。对新发生违法违规使用专项债券资金问题的“自审自发”试点地区，情节较轻的，限期整改；情节较重的，停止试点。 对不符合发行要求但已发行专项债券的地区，在以后年度新增专项债券额度分配时予以扣减，省级政府要暂停相关市县在建项目续发专项债券“绿色通道”。 各级审计部门要依法加强对专项债券的审计监督，继续将专项债券管理使用情况，作为地方党政领导干部经济责任审计等审计项目的重要内容。
2024年12月25日，国务院办公厅印发《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（下称“意见”），涵盖七个领域，共17条优化措施。
意见涉及专项债“借用管还”整个流程，包括扩大投向领域和用作项目资本金范围、完善项目预算平衡、优化项目审核和管理机制、加快发行使用、加强监督问责、强化保障措施。
其中亮点是设立专项债投向“负面清单”，试点专项债项目“自审自发”，建立偿债备付金制度。
地方政府债券分为一般债和专项债，通常由省级政府部门代为发行。
一般债投向没有收益的公益性项目，主要以一般公共预算收入还本付息。专项债则投向具备收益的公益性项目，以项目对应的政府性基金收入或专项收入还本付息。
目前，专项债已成为主要的政府债券。根据财政部数据，截至2024年10月末，全国地方政府债务余额45.3万亿元，专项债占比63.3%。
意见写道，将扩大专项债券用作项目资本金范围，并实行“正面清单”管理，将低空经济、新材料、生物制造等22个领域纳入专项债用作项目资本金范围。此前，专项债用作项目资本金范围的领域共13个。
提高专项债用作项目资本金的比例，以省份为单位，可用作项目资本金的专项债规模上限，由该省份用于项目建设专项债规模的25%提高至30%。
粤开证券研究院院长罗志恒告诉南方周末记者，提高专项债用作项目资本金的比例，有利于更好发挥财政资金的杠杆作用，撬动更大的投资规模。
雄安新区。视觉中国/图
五类“负面清单”
根据意见，专项债投向领域将实行“负面清单”管理，公布了禁止投向的五大领域。
财政部和国家发展改革委曾在2021年印发《地方政府专项债券资金投向领域禁止类项目清单》，明确专项债资金不得支持楼堂馆所、形象工程和政绩工程、非公益性资本等项目支出。
对比此前的“负面清单”，此次增加了禁止投向完全无收益的项目、一般竞争性产业项目领域。一般竞争性产业是指市场能够有效配置资源、供需平衡、竞争充分，且不存在足以影响价格的企业或消费者的产业领域。
在房地产项目上，此前明确专项债不得用于一般房地产开发、企业生产线或生产设备、租赁住房建设以外的土地储备、主题公园等商业设施。
意见规定，专项债不得投向除保障性住房、土地储备以外的房地产开发项目，主题公园、仿古城（镇、村、街）等商业设施。也就是说，放宽了专项债在房地产领域的应用，可以用于保障房建设、土储。
意见写道，允许专项债券用于土地储备，支持城市政府回收符合条件的闲置存量土地，有需求的地区也可用于新增土地储备；允许专项债券支持城市政府收购存量商品房用作保障性住房。具体操作按照相关部门规定执行。
多位城投从业者向南方周末记者介绍，城投公司正在期待专项债收储等政策落地，因为可以直接增加城投平台的流动性，目前具体操作细则还未出台。
根据意见，未纳入“负面清单”的项目均可申请专项债券资金。专项债券依法不得用于经常性支出，严禁用于发放工资、养老金及支付单位运行经费、债务利息等。此前根据各地的审计报告，挪用专项债是常见问题。
同济大学经济与管理学院副院长钟宁桦告诉南方周末记者，未纳入负面清单的项目均可申请专项债资金，拓宽了专项债项目可投向的领域，有利于地方政府找到更多符合收益条件的项目。
意见还透露，将适时动态调整专项债投向领域的“负面清单”。
地方政府专项债券禁止类项目清单。图片来源：国务院办公厅文件
11地试点“自审自发”
长期以来，专项债发行需经层层审核，并最终由财政部和国家发展改革委批准。
此次意见中明确，将下放专项债券项目审核权限，选择部分管理基础好的省份以及承担国家重大战略的地区开展专项债券项目“自审自发”试点，支持经济大省发挥挑大梁作用。
试点地区滚动组织筛选形成本地区项目清单，报经省级政府审核批准后不再报国家发展改革委、财政部审核，可立即组织发行专项债券，项目清单同步报国家发展改革委、财政部备案。
也就是说，专项债的审批权限，将被下放至省级政府。
试点包括10省市1地区：北京市、上海市、江苏省、浙江省、安徽省、福建省、山东省、湖南省、广东省、四川省，以及河北雄安新区。
罗志恒介绍，这些区域，产业基础较好、管理相对完善，下放审核权限能提高资金和项目的使用效率，减少在途时间。
其中,有7个省市2023年专项债余额位列全国前十位。2023年GDP前十的省（自治区、直辖市）里，仅有河南与湖北未入围试点名单。
上海对外经贸大学金融管理学院讲师钱一蕾向南方周末记者解释，把审核权下放给部分经济大省，能提高专项债项目审批效率，推动尽快形成实物工作量。也将进一步压实省级政府在专项债中的主体责任，进行“自审、自发、自还”。
对“自审自发”试点地区以外的省份，将完善项目审核“绿色通道”机制，并建立“常态化申报、按季度审核”机制。
对于已通过国家发展改革委、财政部审核且需要续发专项债的在建项目，无需重新申报，经省级政府审核批准后可直接安排发行，同步报国家发展改革委、财政部备案。
各地专项债项目经省级政府审核批准后，依托国家发展改革委、财政部两部门信息系统常态化报送。其中，应在每年10月底前完成下一年度项目的集中报送，并在次年2月底、5月底、8月底前分别完成该年度第二季度、第三季度、全年项目的补充报送。
国家发展改革委、财政部全年向各地开放信息系统，每年3月、6月、9月、11月上旬定时采集地方报送数据，并于当月内下发审核结果。
罗志恒解释，“常态化申报、按季度审核”能让地方储备更多符合要求的项目。此外，项目与财政资金的匹配度会更高，包括收益成本匹配度、项目储备与落地的匹配度，也能在扩大投资的同时，降低偿债风险。
“自审自发”试点地区名单。图片来源：国务院办公厅文件
设立偿债备付金
在专项债的额度分配上，意见延续了此前的正向激励原则，即向项目准备充分、投资效率较高、资金使用效益好的地区倾斜，并提高专项债规模与地方财力、项目收益平衡能力的匹配度。
此外，强调做好专项债项目融资收益平衡。
专项债对应的政府性基金收入和项目专项收入难以偿还本息的，允许地方依法分年安排专项债项目财政补助资金，以及调度其他项目专项收入、项目单位资金和政府性基金预算收入等偿还，确保专项债实现省内各市、县区域平衡，省级政府承担兜底责任，确保法定债务按时足额还本付息，严防专项债券偿还风险。
也就是说，每个地区的专项债项目将形成一个整体，由省级政府统一调配，并最终承担兜底责任。一旦某个专项债项目出现偿债困难，可以调用其他专项债项目收入进行支付。
财政有“四本账”：一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。一般债纳入一般公共预算管理，专项债纳入政府性基金预算。值得注意的是，财政补助资金是否从政府性基金预算收入中安排，意见中并未明确。
意见中还写道，鼓励建立专项债券偿债备付金制度。
接下来，将完善专项债券偿还机制，鼓励有条件的地方建立专项债券偿债备付金制度，“自审自发”试点地区要加快建立偿债备付金制度。严格落实专项债券项目主管部门和项目单位责任，抓好专项债券项目收入征缴工作，保障专项债券偿债资金来源。
对收入较好的项目，允许动态调整全生命周期和分年融资收益平衡方案，支持提前偿还债券本金。
中央财经大学教授温来成告诉南方周末记者，设立备付金后，相当于有了一个“蓄水池”，先把水“蓄”上，保证专项债能够还本付息，还能在不同年度进行调剂，备付金的资金来源是专项债项目收益。从管理角度来说，备付金对应的是政府性基金预算。
意见也强调将继续强化对专项债的监管。
对日常监管中发现的专项债券资金闲置和违规使用等问题，督促各地逐笔逐条建立问题台账，严格落实整改要求。对新发生违法违规使用专项债券资金问题的“自审自发”试点地区，情节较轻的，限期整改；情节较重的，停止试点。
对不符合发行要求但已发行专项债券的地区，在以后年度新增专项债券额度分配时予以扣减，省级政府要暂停相关市县在建项目续发专项债券“绿色通道”。
各级审计部门要依法加强对专项债券的审计监督，继续将专项债券管理使用情况，作为地方党政领导干部经济责任审计等审计项目的重要内容。
